第19章深入剖析城镇化过程中的疑难问题
第19章深入剖析城镇化过程中的疑难问题
一、关于工业化和城镇化的相互促进
在现阶段的中国，工业化和城镇化不仅平行推进，而且工业化和城镇化是相互促进的：工业化带动着城镇化，城镇化也带动着工业化。重要的是，现阶段中国的工业化和城镇化的相互带动是在中国经济双重转型的过程中实现的。无论是工业化还是城镇化，既需要经历体制的转型，也需要经历发展的转型。
这里所说的体制转型是指：工业化要进一步市场化，要通过市场竞争和企业的自主创新、产业升级，使长期存在于中国经济生活中的烦琐审批程序简化、行政干预方式淡化，直至取消，使资源配置在市场机制充分发挥作用的前提下趋于有效、合理，特别需要指出的是，所有制歧视不再存在；城镇化则应当逐步突破城乡二元体制，使长期存在于中国经济生活中的进城农民及其家属逐步融入城镇社会，对他们的权利限制逐步消失，使农民、市民之间的差别最终不再存在。
这里所说的发展转型是指：工业化重在提高经济增长质量，工业化的进展意味着从过去的发展方式又朝着新的发展方式迈进了一步，使工业化的水平又上了一个台阶；城镇化重在发挥引领农村发展、农业发展的作用，使城镇成为经济中心，使农业走向产业化和现代化。假定在城镇化过程中，在城镇繁荣兴旺的同时，农村衰败了，农业发展停滞了，那就意味着城镇化并未实现原定的目标。
这就是工业化和城镇化相互促进的真正含义。在中国经济现代化过程中，由于体制转型和发展转型是结合在一起的双重转型，所以现阶段中国的工业化和城镇化也必然结合在一起。工业化和城镇化的相互带动、相互促进，说明了中国经济双重转型的全过程。
改革和发展只有进行式，没有终点。工业化和城镇化同样如此。由于科学技术是不断进步的，新的创新浪潮一轮一轮滚滚而来，现代化永远是一个过程，谁也不能说到了哪个阶段就是现代化道路的尽头了。而城镇化以提升人们的生活质量为重点，生活质量的提高同样是没有终点的。在自然生活质量方面，如能源的清洁化、环境的治理和恢复程度、经济的低碳化等会有终点吗？不会。在社会生活质量方面，如社会的和谐、居民的幸福感和安全感、社会风气的优良，同样不可能有终点。人们总是希望要继续改善生活，提高生活质量。这就向我们显示，无论是工业化、城镇化还是在现代化道路上，总有做不完的事情，等待这一代人和下一代人去做。何况，一代人有一代人的认识、体会和愿望，这一代人很难说自己已经懂得下一代人、再下一代人在想些什么，只能说“下一代人肯定比我们这一代人想得更多、更符合当时的实际”。
另一个值得关注的问题是：工业化和城镇化的相互带动和相互促进究竟在哪些方面促进了工业化，又在哪些方面促进了城镇化？
首先看对工业化的促进。今天所谈论的工业化已经远不是我国工业化开始时期的工业化了。20世纪50年代到70年代这段时期的工业化，仍停留在早期工业化经验的框架内，总是把建立大型钢铁企业、大型矿山、大型电力企业作为重点，认为只要工业产量上去了，就达到了预期目标，至于工业污染，暂且搁在一边，留到以后再处理。20世纪80年代以后，对工业化的认识开始发生变化。技术创新的不断进展，新型工业化对传统工业化的替代成为必然趋势，这也就改变了人们对工业化的认识。效率大幅度上升，产品质量越来越高、越来越精密，市场竞争力越来越强，而且对环境越来越重视，这促使高精尖产业、新兴产业越来越起着引领经济增长的作用。现阶段中国强调发展方式转变的必要性，正意味着对新型工业化的认识正在转化为实际行动。而城镇化对新型工业化的促进作用将集中反映于以下三点：一是城镇化提高居民收入，增加社会购买力，扩大内需，从而为新型工业化提供了日益广阔的国内市场；二是新城区为发展新兴产业提供了良好的发展基地，城镇化为发展新兴产业提供了充足的高素质的技术工人和专业人才。三是新型工业化需要有现代服务业的发展相配合，而城镇化则为现代服务业的发展创造了有利条件。
再看对城镇化的促进。正如前面已经指出的，现阶段中国正在进行的城镇化，既不同于计划经济体制时期的城镇建设，也不同于改革开放初期继续保留城乡二元体制时的城镇化，而是旨在逐渐破除城乡二元体制，走向城乡一体化过程中的城镇化。城镇化已经不单纯是为了扩大城镇规模和增加城镇常住人口，也不单纯是为了繁荣城市经济和使城市的gdp不断增长，而是从“人的城镇化”角度考虑，使人们的生活质量提升。正因为如此，所以城镇化必须同新型工业化结合在一起。新型工业化对城镇化的促进作用集中反映于以下四点：一是新型工业化过程中涌现出来的新兴产业以新城区为发展基地，为城市财政提供了较多的税收，进而改善了城市的公共财政；二是新型工业化以及与此相配套的现代服务业的发展，增加了城镇就业机会，缓解了城镇就业压力；三是在新型工业化过程中，农业产业化和农业现代化将随之得到关注，相应的新技术创新和支持农业发展也会有较大成效，从而有利于农村、农业和农业生产经营者，使农村和农业面貌有较大变化，这都符合城镇化的要求；四是就城镇住房建设而言，新能源、新材料、智能化的推广和其他家庭设施的更新，不仅可以降低建材造价和节省日常支出，而且可以节能、节水、减少污染，使居民感到舒适。
通过以上的分析，可以更加明确工业化和城镇化的相互促进关系。这样的城镇化，就是名副其实的新型城镇化。
二、缓解城镇住房紧张问题的基本途径
在城镇化推进过程中，一个棘手的问题是城镇住房价高和供给不足。这对准备迁入城镇居住和安家的农民来说，是最头痛的问题之一。我们在一些省市调查时，有的进城务工已经好多年的农民反映：他们始终未能在城里安家，心神总是不定的，就好像老是漂流在城里，安不了家，扎不了根。他们还说：安家比就业还重要，打工是就业，自己开个小商店、小作坊、摆个小摊，也算是就业了，但有房屋可住（包括买房和租房），即使像过去那样在棚户区住下，才有“在城里安了家”的感觉。在谈到农民工融入城镇问题时，他们说得更直接：“融入小镇，不太难，租间房子就算融入了，周围都是熟人。融入城市，太难了，靠打工攒钱买房是不够的；租房难，每月付的租金也高。靠打工的收入，付房租以后，剩不下多少，一家人还吃不吃饭？”
城里的房子为什么这么贵？租金为什么这么高？可供购买的住房房价昂贵和租金高，主要原因在于供给不足。房价昂贵同地价昂贵有关。而地方政府采取的土地拍卖方式，则是推动地价上涨过快的源头。2011—2013年连续三年，在全国政协全体会议期间，我都向新闻记者们谈到了自己对房地产价格大幅度上涨的看法。
在2011年的全国政协全体会议上，我对新闻记者们说：应当用政府采购招标的方式来替代土地拍卖的做法。观点如下：政府拨出一块可用于建造住房的土地，如果用拍卖方式竞价出售，由于土地供给有限，报价必然越来越高，所谓“地王”就是这样出现的。地方政府可以借此取得高额地价收入，而房地产开发商之所以不惜以最高报价获得这块土地，正因为它可以把地价支出包含在未来的房价之中，于是房价也必定“水涨船高”，即地价上升推动了房价上升。而且地价在房价中所占的比重越来越大。我因此主张土地出让改用政府采购的方式，这是指在政府采购机器设备时，政府先公布所要采购的成套机器设备的性能和质量标准，然后让各个够资格的厂家报价，政府在符合技术条件和质量标准的条件下，可以选择售价最低的厂家中标。转让土地时，就参照这一办法，即规定地价，按照住房的规格和质量标准，让房地产商申报将来出售的住房每平方米的价格，在同一质量标准之下，将来的住房每平方米售价最低的中标。如果中标者不按时完成住房建设，不符合技术质量标准，或以高出投标时的报价售房的，都要受到处罚，如巨额罚款，或撤销今后的投标资格。这样，就不会把地价越炒越高了。
在2012年全国政协全体会议上，我对新闻记者们说：在城市房地产问题上，当前重要的对策不应当是限制需求，而是增加供给，何况刚性需求是客观存在，这是无法回避的。比如说，大学毕业生要结婚，没有住房，行吗？至少也得租一间吧！农民工要在城里安家没有住房也不行，他们迟早一定会买房或租房，并且买得起房，或者租得起房。我接着说：“限购是错误的做法，限售还有一定的作用。”这里所说的“限购”，是指对购房者加以种种限制；这里所说的“限售”，就是限制转卖，是指购房者如果想把房子很快转卖出去，要缴税，而且购入后时间越短，转卖时税率越高，以后逐年降低。“限售”可以使囤房牟利者无利可图，这对投机者是一种限制。所以说，“限售”还有一定的作用。
在2013年全国政协全体会议上，在面对新闻记者们的提问时，我率直地回答他们。记者问：“怎样看待今年国务院颁布的‘国五条’？”我笑着说：“让时间来回答吧！如果这种硬性强制压缩需求的做法能把北京的房价压下去，还要经济学干什么？”还有的记者问：“美国青年人不急于买房，不少人一辈子租房子住，为什么中国青年人一心想买房子呢？”我说：“国情不同，不能相提并论。”美国的工业化至今已经200多年了，农村多余劳动力已经释放完了。美国农业人口占全国人口百分之几，务农者在农村有自己的家庭农场，有自己的住宅，不会进城来打工。中国则不同，城镇户籍人口只占全国人口的30%多一点。随着工业化和城镇化的推进，有大量农民及其家属准备进城，争取早日在城镇安家。这就是中国的国情。在城市中，购房太贵，租房又难，城市住房必然成为一个难题。这怎么可以同美国相比？而且，中国人的观念和美国人不一样。在中国人看来，自己在城里有了住房，就等于扎下根了，房子是自己的财产，租房终究不是长远之计，所以城里人千方百计要买房子，租房子住始终被看作是临时性的。
现在城镇住房这么紧张，该怎么办？还是那句老话：社会保障性住房由政府承建，由政府提供；高档住宅、舒适宽敞的住宅，由市场解决。政府做政府该做的事，市场做市场该做的事情。各个阶层的住房需求在增加供给的前提下都会得到照顾。人们的“住房问题解决越来越难”的预期得到调整之后，会对住房问题的解决有希望，有信心，社会关于购房贵和租房难的预期也就逐渐趋于稳定。中国迟早会走上“租买并存，先租后买，先小后大”之路。
三、再谈以增加供给为主的缓解城镇住房紧张问题的思路
前面已经分析了压制需求的思路不足以解决城镇住房紧张问题，而应当采取以增加供给为主的思路。下面，就这个问题作进一步的分析。
（一）住房建设用地仍有继续扩大的空间
近年来的经验已经表明，在城镇化过程中，距离城市中心区近的农村，可用于住房建设的土地的确已经越来越少，而距离城市中心区较远处，住房建设用地仍有较大的空间。因此，住房远郊化已成为不可避免的趋势。在那些地带仍有荒地、不宜于种植农作物的低产地和山坡可以利用。通过土地重新丈量和确权工作，可以修改或重新制定城市发展规划，把一些可以用于建设住房的土地纳入住房建设用地，采取土地先定价和先确定未来建设的技术、质量标准的做法，招标开放。同时着手道路规划和公共交通设施建设，新的楼群将成为未来的新居民区。根据已经结束的土地重新丈量和确权工作试点的经验，农业用地的实际面积是增加的。这样，18亿亩耕地的红线不至于被突破。
（二）老城区继续进行改造，棚户区和大杂院式的旧房屋继续拆迁，在空地上或置换而来的建设用地上新建适合人们居住的新居民区
对城市中的老城区来说，拆旧房盖新房是一项长期的工作：一方面，由于经费紧张，老城区的改造耗资巨大，在经费不足的条件下只有分期分批进行；另一方面，由于涉及的居民人数众多，其中既有城镇居民，也有农民工及其家属，既有已就业的，也有无职业的，此外还有一些孤寡老人、残疾人、留守儿童等等。拆迁和安置工作很费时，拆迁户会提出各种各样的要求，有的可以满足，有的无法满足，所以要做许多细致的工作，耽误时间不少。但不管怎样，这是一项必须进行的工作。
从我们调研过的辽宁沈阳、抚顺等城市棚户区拆迁和改造过程来看，只要规划完善，工作细致、认真，且拆迁后新住宅区使拆迁户基本满意，再之在就业问题上能统筹安排，成绩就是明显的。同时，拆迁后的新居民区内容纳的人数比过去增多了。
（三）对新社区的建设寄予较大的希望
新社区建设是现阶段中国城镇化过程中的一项创新。新社区的前身主要是各地的社会主义新农村，它们通过旧房屋的拆迁、置换后盖成新房屋或翻修一新而成；它们是在园林化、环境治理、公共服务到位、城乡社会保障一体化之后，改为社区管理而最终形成的。考虑到城镇化要符合中国国情，所以新社区被视为中国城镇化的一个重要组成部分，也是今后吸纳众多农民的“新城镇”。新社区仍有较大的发展空间。由于新社区内的商业、服务业、有特色的手工业、工艺品制造作坊或工厂日益增多，从而将不断吸引外地的农民前来，因为这里的就业机会多，生意兴旺，收入也多，外地农民认为在这里谋生比进城好，所以外地农民愿意在这里安家，扎下了根。