第18章符合中国国情的城镇化

第18章符合中国国情的城镇化

一、传统城市化和符合中国国情的城镇化

传统城市化是先进行工业化的发达市场国家的城市化模式。当时，城市化与工业化基本上是同步的，缺乏统筹安排，也没有科学的城市规模概念，经济和社会的可持续发展并未被城市领导层所考虑。等到发现居民的生活质量下降等问题时，已为时过晚，要改变城市现状已经不易。后起的工业化国家，即使认识到较早进行工业化的国家在推进城市化过程中已产生的弊病，想避免它们，但需要大笔公共投资，往往力所不及。结果，无论在先工业化和先城市化的国家还是在后起的工业化国家中，都发生了所谓的“城市病”，即农村人口大量涌入城市，城市中出现了棚户区或贫民窟，环境恶化，空气污浊，用水紧张，交通堵塞，市区过分拥挤，失业激增，社会治安欠佳，以致出现了“反城市化”倾向，即穷人继续涌入城市，富人纷纷迁离城市，搬到郊区甚至乡村居住。这种情况又进一步助长了“反城市化”倾向，因为穷人越涌入市区，富人也就越加从市区外迁。

在某些发达的市场经济国家，城市化率高达90％以上。在经过二百多年的工业化和城市化之后，城市化率至今已经没有重要意义，也很少再被人们关注。这是因为：

第一，如果某个国家至今仍旧存在城乡居民权利不平等和身份限制，那么城市化率可以反映社会等级的存在。但在现阶段，在市场经济国家本国公民权利平等和身份限制已经消失的条件下，城市化率就没有什么意义了。

第二，如果某个国家至今仍旧存在公共服务因城乡而异，或存在城乡社会保障的非一体化，那么城市化率可以反映社会保障一体化方面尚存在的城乡差距。但这样的例子现在已经不多了。

第三，由于国内交通运输条件的日益完善，再加上通信手段的方便，以及运输成本、信息成本的降低，土地价格的地区差距的存在，所以城市化率高不一定反映工业企业必定趋向于集中，工业企业可能分散于城区以外的农村。

传统城市化模式是不适合中国国情的。根据中国国家统计局的资料，迄今为止中国的城镇化率略高于50％。但据研究中国城镇化的专家的意见，中国目前的城镇化率还不到40%。理由是：中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇。所以城镇化率对于现阶段的中国仍有意义，这反映了城乡一体化程度的不足。特别是涉及新生代农民工问题，更是如此，从而选择适合中国国情的城镇化模式就更有迫切意义。据浙江、福建、广东三省农民工状况的调查，20世纪80年代中期以后进城务工的农民工夫妇所生下的子女，现在都到了就业年龄，他们的身份仍是农民，但他们一直在城里生活和受教育，在就业时身份未变，择业机会少，就业也受歧视，通常的出路仍然是当农民工，结婚的对象也是农民工子女。这种状况亟待改变，城乡一体化改革越是拖延，代价越大。

从另一角度看，如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90％以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定恶化，居民生活质量必定下降。即使城市会因人口的增加而新增不少服务业就业岗位，但就业机会依然满足不了涌入城市的农民们的要求。

因此，中国必须走适合中国国情的城镇化道路，即中国城镇化应当分为三部分：老城区+新城区+农村新社区。这种新模式在有些地方又被称作“就地城镇化”模式。根据我以前在广西桂林市恭城瑶族自治县的调查，那里的农村把农民住房进行改造，把果品种植和加工业、猪的饲养和新品种猪肉的初步加工业等作为农民增加收入的主要来源，从农村生活质量上看，已经同桂林市的城镇市民没有什么差别，这就是“就地城镇化”的一个例证。2012年11月末，我带领全国政协经济委员会调研组在浙江省杭州市、嘉兴市、湖州市所属几个县进行考察。当地县级领导人介绍道，近几年来已经不声不响地实现了城镇化，没有大规模地拆迁、搬家，农村的居民、小镇上的居民都感到城市和农村在生活上已没有什么区别了，甚至农村家庭收入和城里人的收入也没有多大的差距了。在嘉兴市的平湖、湖州市的安吉两个县级单位，农民反映：农村的水、电、路、学校、医院、社区服务同城里差不多一样了，有些家庭近距离地搬家，大家是情愿的，生活过得好，有什么不愿意的？这也是对“就地城镇化”的真实表达。

下面将按老城区、新城区、农村新社区三个组成部分分别论述。

二、老城区的改造

老城区是指已有的城区，它们有的在工业化以前很久就存在了。工业化开始后，在这里建设了一些工业企业，老城区规模不断扩大，居民日益增多，街道狭窄，人口拥挤。随着工业企业的建立，商业和服务业也发展较快。

老城区的发展方向是改造。由于工业企业已经造成了环境污染，所以一定要设法把这些工业企业迁出老城区。近些年在老城区推行的“退二进三”的做法，是正确的。“退二进三”是指，第二产业迁离老城区，第三产业进入老城区，使老城区成为商业中心、服务业中心和适合人们居住的居民区。老城区有不少过去的建筑物，包括明、清和民国时期建成的街道、小巷和商业、公共服务设施，需要根据具体情况加以维护、修整，并保留下来，作为文化遗址。某些街道、河边码头、店铺等也应当完整地保存，显现当年的风貌。

在老城区改造和环境治理过程中，应当关注棚户区的拆迁问题。这些棚户区是工业化前期建立的，房屋质量差，棚户区的居民生活质量差，而且居民多数是贫困的、受教育程度低的。他们当中有些是退休工人和下岗工人，有的甚至无业。由于无业人员多，所以社会治安状况不佳，犯罪率偏高。

拆迁棚户区在某些城市老城区改造过程中已经积累了经验，这就是把新城区建设、招商引资、老城区改造三者结合在一起，重新规划。根据某些城市的做法，大体上是这样安排的：

先在新城区的一块空地上建造一批标准的、建筑质量合格的居民楼，让棚户区的住户迁移过去，并建设好周边的公共设施，如公共交通、学校、医疗机构、环境卫生等问题一并得到解决，让迁入的居民生活安定。

再通过招商引资，或者在新城区建立工业企业，或者在老城区内原棚户区旧址上建立商业、服务业企业，以安置棚户区的失业人员。

如果失业人员愿意自谋职业，也可以扶植他们自行创业，如从事个体工商户或创办小微企业。此外，他们还可以在新城区的居民区内从事家政服务、保洁、保安等工作。有的城市，包括在老城区内，为了缓解就业问题，大力扶植小微企业，这是一条正确的扩大就业之道。这可以调动准备开办小微企业的城市居民和由农村进入城镇的居民的创业积极性。我们在重庆市调研中看到，政府部门采取了如下措施来扶植小微企业：（1）减税、免税；（2）便利它们获得小额贷款；（3）创业时资本金不足的，由政府垫支一部分资金，帮助小微企业创业者开业；（4）免费培训小微企业的业主和职工；（5）简化登记注册手续。这些措施受到小微企业创业者们的欢迎。

棚户区内还居住了一些从农村来的务工人员，可以在拆迁棚户区的同时，让这些常住于城市并有稳定职业的人员（包括开店的、有执照的摊贩等）转入城市户口。这些人迟早要成为城市居民，不如趁拆迁之机把户籍问题一并解决。

三、新城区的规划

新城区一般在城市郊区，它们可能是由工业园区、高新技术开发区、创业园区、物流园区等演变而来的。这里工厂林立，基础设施完善，有发展空间。

新城区不仅有企业，而且也有常住的居民。这些常住的居民，或者是原来的农村居民，或者是镇上有农村户籍的个体工商户等。在一些镇并入老城区的同时，也有一些镇并入新城区。由于有了常住的居民，再加上有新建的工业企业的职工，所以新建的城区除了工业园区以外，还会有商业区、服务区和居民区。

对新城区来说，最重要的是工业企业进园区。这对工业企业有四个好处：一是，这里的基础设施完善，交通运输便利，可以减少成本支出。二是，污染源集中，便于监管，便于治理。三是，许多工业企业都设置在工业园区内，便于信息交流，也便于工业企业获得新的商机。四是，政府的服务到位，通过工业园区管理委员会，工业企业可以及时得到政府的服务、帮助。

在贵州省毕节市，我们考察了小微企业创业园区，一些小微企业在这里开办、成长。小微企业在这里除了有了基地外，最大的好处是这些小微企业创业者有了“归属感”，他们认为在这里有了“家”的感受，政府同小微企业之间的关系更密切了，小微企业得到政府更多的关心，经营中遇到问题了，可以直接找政府帮助。

新城区往往是新兴产业的立足地。新兴产业的增长速度是快的。一个城市（这里主要指新城区），如果有了本地的有特色的工业企业、新兴产业的企业，就是对城市经济增长率、就业增长率和财政收入的巨大支持。