第17章二次分配改革的要点

第17章二次分配改革的要点

一、城乡社会保障一体化

在现阶段中国收入分配改革中，初次分配改革固然是改革的重点，但这并不意味着二次分配不重要或可以暂缓推进。实际上，二次分配改革也是重要的，因为目前中国初次分配与二次分配之间的关系不正常。上一节谈到，在西方发达市场经济国家，通常是“初次分配不足由二次分配来弥补”，即初次分配出现了贫富收入上的差距，通过二次分配，这一缺陷将在某种程度上得到弥补，使贫富收入差距得以缩小。但在现阶段的中国，却存在“二次分配的结果反而扩大了初次分配的差距”之类的怪现象。

为什么会这样？这主要同城乡社会保障二元化有关。而城乡社会保障二元化不同于计划经济体制下所建立的城乡二元体制、城乡两类户籍制度直接联结在一起。城乡二元体制和城乡两类户籍制度一直保留到现在，这正是城乡社会保障二元化的根源。

比如说，多年以来，城乡的医疗保障是不一样的。城市中的职工享受公费医疗，而农民工身份的职工则享受合作医疗。

又如，多年以来，城乡劳动者的退休待遇也有差别。城市中的职工退休后有退休金可领，而农民工身份的职工却享受不到这种待遇。

再如，政府拨付的教育经费、文化经费、公共设施建设和维护的经费、医疗卫生经费等，按城市人均经费和农村人均经费比较，农村总是低于城市。

上述情况直到不久前才有所调整，但差距仍是存在的。这样，对于城乡居民来说，二次分配的城乡配置是不平等的，初次分配在城乡劳动者之间已经形成的差距，通过二次分配不仅没有缩小，反而扩大了。

因此在现阶段的中国，要进行二次分配的改革，首先要实现城乡社会保障的一体化。由于中国幅员广大，人口多，而且农村户口的比重至今仍在60%以上，政府用于社会保障的经费总额有限，只可能分期逐渐实现城乡社会保障一体化。但大方向是明确的，二次分配改革中首要的问题就是实现城乡社会保障一体化，缩小城乡居民的收入差距。

城乡社会保障一体化是一个相当庞大的体系，大体上可以细分为以下部分，即生、老、病、死、残、教育、失业、住房等内容。

(1)生。这是指从妇女怀孕开始，就应当得到社会的关切，定期到指定的医院、卫生院、保健站接受检查，然后到分娩，再到母亲和婴儿健康出院，以及出院后对母亲和婴儿健康检查等。生育和护理的费用，有些应由社会保障经费中支出，有些则由家庭支付，但贫困家庭可以得到适当的照顾，直至完全免费。妇女生育的假期仍应有工资。在西方国家中，有些国家还给丈夫一定时间的照顾假，工资照发。

(2)老。这是指有正式工作的人到一定年龄退休以后，或者因为其他原因而提前退休以后，应有退休金可领。而且退休金的金额应依据物价上涨情况有相应提高。对于孤寡老人愿意住进敬老院的，听其自愿。在各级政府依据自身财力允许的条件下，可以修建适合老人居住的敬老院，鼓励慈善组织、公益组织修建敬老院。对贫困家庭的老人进敬老院，可以优惠，直到免费。

(3)病。这是指对城乡居民的医疗保健提供保障，既包括有病的可以就近到医院、卫生院看病，也包括医疗卫生机构到农村巡回医治病人，或为农村居民定期体检。城乡居民应享受同等的医疗费用的报销。对于家庭经济困难的城乡居民，也应有相同的医疗补助，使患者及时得到治疗。

(4)死。按照西方发达市场国家实行的“从摇篮到坟墓”的福利政策，对于因不同原因去世的居民，都可以得到国家在殡葬方面的津贴和补助。对于因公殉职的人，还规定了抚恤金制度，以示对去世者的尊重和怀念，以及对家属的慰问。在这方面，无论在城市还是农村，居民的社会保障待遇应当是平等的。

(5)残。有先天残疾的，也有后天残疾的，包括车祸、地震、疾病、服药、摔跤、运动、工伤或其他原因导致的残疾。对于残疾者的社会保障，要根据残疾程度、残疾原因、家庭经济状况等分别处理。总的说来，对于儿童，要让他们有机会学习；对于成人，要为他们就业创造条件；对于老人，应有专门的机构进行安置。对家庭经济困难的，还应当有一定的津贴、补助。在这方面，城乡居民的待遇应当平等。

(6)教育。教育方面的社会保障的内容较多。大体上可以分为学前教育、义务阶段、高中以上学历教育、成人教育、职业技术教育等。总的原则是城乡居民一律平等地接受义务教育，义务教育应当免费，职业技术教育也应免费。其他教育，对于家庭穷困的学生，给予补助，或给予奖学金、助学金。

(7)失业。这是指政府有责任指导、帮助失业者就业。在失业达到一定时间后，可以给予失业津贴，以保证其最低生活水平。此外，政府应当对就业进行指导，帮助求职人员得到有关就业的各种信息。职业介绍服务中心应当遍布于各个城镇。此外，对高等学校的在校生应协助他们毕业前或毕业时找到适合自己的工作。

(8)住房。在西方发达市场经济国家的社会保障中，住房是很重要的一项内容，这是指政府有责任为城市中低收入家庭提供住处，不能使他们无房可住，以致流落街头，或像工业化、城市化初期那样成为棚户区、贫民窟的住户。在一些国家，政府为低收入家庭提供的住房分为两类，一类是廉租房，一类是平价房。廉租房就是低收入家庭向政府提出申请，符合条件的可以按低廉的租金租到政府建的住房，面积虽然不大，但可以安身，租金是低廉的。平价房，面积也不大，可以安身，售价也比较低廉，而且可以分期付款。有了廉租房可租，有了平价房可购买，城市的住房保障制度就建立起来，棚户区和贫民窟之类的简陋住处被认为是违章建筑，逐渐被清除。在现阶段的中国，在城镇中可以逐渐推行这种城镇的住房保障制度，城市中的低收入家庭和进城务工的农民，符合租赁廉租房或购买平价房条件的，可以申请租赁或购买，身份歧视应取消。

以上这些都是城乡社会保障一体化的内容。量力而行但方向明确，稳步推进是应当遵守的原则。

二、城乡社会保障一体化过程中要注意到福利刚性的存在

福利是有刚性的。福利刚性是指：任何一种福利措施，一旦实行了，就不易取消；一旦确定了福利标准，就不易降低；这就是所谓“实行容易取消难”、“提高容易降低难”。

举一个例子。西欧某国家多年来实行自来水不收费的公共福利政策，居民对此十分满意。但自来水不收费的做法，一是造成水资源的浪费，因为居民产生了“不用白不用”的心理，被浪费的淡水越来越多；二是政府不堪重负，财政入不敷出的情况也因此越来越严重。该国政府本想取消这项“自来水免费供应”的福利政策，消息一透露，全国上下一致反对，认为这项福利不应当就这样白白地消失了。于是政府陷入困境，只好作罢。政府解释说：如果要改为自来水收费，那就必须每个家庭都要装水表，居民们明确表示免费自来水的福利不能取消，所以拒绝在家中自费装水表；如果由政府出钱为全国居民家庭装水表，则需要一大笔开支，而财政预算中没有这项经费，于是截至2012年4月（此时我正在该国考察），政府免费提供各户自来水的福利政策依然未改。

可见，在推进城乡社会保障一体化时，一定要统筹安排，认真规划，逐步推进，量力而行；否则，福利刚性的存在会引起不必要的纠纷，甚至会引发社会动荡。而财政支出的激增同样会成为政府难以承受的大包袱。

某些西方发达国家的福利政策推行的结果，还反映出一种消极的现象，即福利标准不断提高，会使人们产生两种截然不同的反应。一是，为了提高福利标准，包括扩大福利政策的内容和实施范围，必然导致税收增加，因为政府福利措施的经费来自财政，增税是不可避免的，结果，政府不得不面临增税对经济持续增长的不利后果，如富人宁愿迁移到其他税负较低的国家去。二是，过高和过多的福利会使一些人不愿工作，不愿拼搏，而宁愿困在家中，靠失业救济金等维持生活。那种艰苦创业的精神渐渐消失了。在澳大利亚就有一些来自东南亚国家的移民，其中有些人是偷渡进入澳大利亚的，他们到了澳大利亚后，靠各种救济金、津贴费度日。当地的华人说，在东南亚国家的移民中间流行着这样一句话：“找一份工作不如多生两个小孩”，意思是说，多生一个小孩，就可以领到一笔按月发放的津贴费，津贴费与就业得到的工资的一半相差无几，多生两个小孩，家庭生活费基本上就够了。

这种情况更加说明了福利政策的局限性和副作用，值得深思。

三、二次分配中的税收调节手段