第10章从林权制度改革看生态文明建设

第10章从林权制度改革看生态文明建设

一、“迟到的改革”

在本书导论中已经提到集体林权制度改革。本节将展开论述。

中国的经济改革最早是1978—1982年进行的农村土地承包制改革。这一改革的开始和推广，调动了农民的积极性，促使农业增产，在此基础上，实施多年凭票证供应生活必需品的制度终于取消了。

集体林权制度改革，按照改革的逻辑，本应当同时推出。有些地方先走一步，把集体林地承包给农民。但由于当时改革开放刚开始，不少农民对党的政策不信任，他们根据过去的经验，认为党的政策多变，所以林地承包给自己，就砍树成风，哪怕砍完树再种树都行。否则一旦政策变了，岂不是空欢喜一场。在这种情况下，中央紧急制止了集体林地分户承包的做法。停滞了20年才又启动集体林权制度改革。所以集体林权制度改革被称为“迟到的改革”。

2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》颁布和实施后，集体林权制度改革的试点随即开始。福建、江西、辽宁、云南等省相继进行试验，为集体林权制度的改革探路。在积累试点改革经验的基础上，2008年6月8日，中共中央国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，意味着一场意义深远的重大改革已经启动。

尽管相对于农田承包制来说，集体林地的承包晚了20多年，但不能不承认集体林地的承包同1979年开始的农田承包一样，是关系到国民经济全局的经济体制改革，因为中国集体林地的面积初步估算约有25亿~27亿亩，而且林业资源90%在山区，贫困人口集中在山区，全国592个国家级贫困县中有496个分布在山区。仅通过这几组数字就可以了解集体林权制度改革的重要性。

集体林权制度改革是仿照农田承包制而进行的。农田承包制的核心问题是明确承包土地的使用权、经营权和收益权。土地依然是集体所有的，但农民的使用权、经营权和收益权明确了，农民从此可以安心地耕种和收获。收益权的重要性在于明确了在这块承包土地上的农作物的主人是耕种者，他人不得侵占。集体林地承包后同样如此：承包后的林地上的树木归承包者所有，承包户可以经营所承包林地上的树木并获得收益，他人不得侵占。承包户实际上成为家庭林场的经营主体，也就是家庭林场主。

然而，林地的承包毕竟比农田的承包晚实行20多年，在推行集体林地承包时，可以充分汲取农田承包制实施过程中的经验教训，所以集体林地的承包制在仿照农田承包制的同时，正如本书导论中所指出的，在三个方面突破了对农田承包的某些限制，即超越了农田承包制。

第一，与农田承包制较短不同，集体林地承包在全国范围推广时一开始就定为承包期70年不变。虽然后来农田承包年限改为“长久不变”，但“长久不变”究竟是多少年不变，农田承包户心中依旧没有明确的年限，他们心里仍不踏实。集体林地承包户却明确了“70年不变”的年限，盘算70年不变，第三代都长大了，还有什么可顾虑的呢？于是“爷爷种树，让孙子来砍”成了林区农民的一句口头禅。承包户上山植树造林的积极性大增，爱林护林的热情也大大被激发出来了。

第二，所承包的林地和林地上的树木，可以作为抵押物，用以取得贷款。这样一来，林地承包户的经济就活跃了。这又是一大突破。要知道，在农田承包时，承包的农田和农作物是不能用于抵押的，大约20年以后，在一些改革试验区才实行农田和农作物的抵押制。在其他地区这项限制或禁令尚未取消。而集体林权制度改革开始时，文件中就规定了可以把承包的林地和林地上的树木用于抵押，以取得贷款。这就使金融机构的融资作用在林区得到了发挥。抵押的特点在于，抵押人在林地抵押期间仍可继续经营林地，只有在贷款已到期而抵押人不履行抵押债务时，抵押权人才可以依法处置抵押物。这既可以提高林地经营效率，又可以防范金融风险，林地承包户和金融机构双方都感到满意。

第三，林地承包“一竿子插到底”，直接承包到农户。这种做法当初是有争论的。在一些学术讨论会上，有些人认为，在集体林权制度改革中一定要考虑林地的特点。比如说，农业地区人多而农田较少，农田承包给农户个人经营是可行的；而林区则不同，让林农个人承包，俗话说“包山到户”，那么一个人承包上千亩山林，至少也有上百亩山林，那不就会使贫富差距扩大了吗？再说，农田一年就可收成，而山地要让幼树长大成材，少说也要十年八年，多则几十年甚至上百年，个人承包，行吗？所以有人主张承包到乡，承包到村，或承包给农民组成的林业合作社。而中央的决定却是同农田承包制一样，落实到户。事实证明，中央的决策是正确的。林地承包到户，林权证发给每个承包集体林地的承包户，大大调动了林业承包户的积极性。林业合作社是承包到户之后由承包户自愿组织起来建立的。这是根据中国的实际情况作出的决定。农民欢迎林地承包的这种做法。

总之，集体林权制度改革给人们最大的启示是：民间蕴藏着极大的创业积极性，通过林地承包，这种积极性被充分调动起来了。也就是说，在计划经济体制下，人力资本尽管一直存在，但人力资本却长期是呆滞的，没有活力，人力资本作用的发挥完全是被动的，从而未能呈现自身的力量。唯有实现集体林权制度改革，建立了适宜于人力资本充分发挥作用的体制机制，人力资本才会产生活力，民间的创业积极性才会迸发出来。不仅如此，林区人力资本的存量也大大增加了。人力资本存量的增加，在林业经济中主要反映在以下三个方面：

一是从事林业劳动和经营的人数增多了。林业成为吸引劳动力的领域。据调查，在2009—2011年间，出现了一些林区外出务工的青壮年劳动力返乡从事林业劳动和经营的现象。由于集体林权制度改革的推进，林地承包户感到家庭劳动力不足，因此纷纷把讯息传递给外出务工的家庭成员或亲戚，要他们辞去务工职务，回乡创业，而且这些务工人员返乡从事林业劳动和经营时，还带来一些同事、朋友，一起返回林区工作。2011年，我们在珠江三角洲一些城镇调研农民工为何出现供给不足现象时发现，集体林权制度的改革居然是附近省份农民工供给减少的一个重要原因。

二是由于农民一心投入创建自己的家庭林场等工作，以及为了开展林副产品经营的业务，他们积极学习林业和林下养殖等知识，学习与林副产品营销相关的知识等等，大大增加了自己的知识、技能和才干。要知道，劳动者、经营者的知识、技能、才干的增长，同样是林区人力资本增加的内容，这将有利于家庭林场的发展和财富的积聚。

三是林地承包户和他们的家庭成员积极性高涨，意味着人力资本的质量提高了。这可以被看做是在既定人力资本存量条件下，人力资本得以发挥更大能量的体现。在贵州省毕节市调研时发现这样一种情况：最近一些年，云南、贵州两省接壤之处春旱严重，春季经常有山火；过去，农民并不急于上山扑灭山火，他们常说“这是村干部的任务”，因为烧的是集体林，除非县乡两级政府组织民兵上山灭火，他们才奉命上山去扑灭火灾。现在，情况大不一样了。农民的资产关切度激增。在毕节市的集体林地上可以看到，农民知道，每一块林地都是乡亲、邻居、熟人所承包的林地，一有山火，村里人发现火情，便呼叫上山救火，家家都上山去灭火，因为烧的或者是自己家里的林木，或者是亲戚家、邻居家的林木，一呼百应，不用县乡政府下令，他们就自动上山灭火了。这是一种自救性的、互助性的灭火行动，根本不需要县乡政府下令后再上山扑灭火灾。从这件事可以了解到，资产关切度的提高，充分反映了集体林权制度改革后林区农民积极性的提高，这是完全符合林区实际的。

二、林下经济的发展

在集体林权制度改革之前，山是集体的山，林是集体的林，农民对林下经济是不关心的。这是因为，农民想到，既然山林归于集体，那与我何干？自己在林下饲养鸡，岂不是占了公家的便宜？自己在林子里发展药材种植业，一旦被集体知道了，岂不是会被指责，会被没收？有些地方，集体山林也办过集体林下养鸡场、集体木耳生产基地等，但多数效率低，不赚钱，农民也不关心它们，所以一段时间后就无声无息了。正是集体林权制度改革以后，林下经济才有了新的生机。关键在于：从这时起，林下经济的经营体制变了，不再是集体养殖场、集体种植场，而成为家庭林场不可分离的一部分，由家庭投资、家庭经营。在许多地方，林区金融机构的贷款（包括信用贷款和抵押贷款）对家庭林下经济的发展给予了不少支持。

家庭林下经济活动的特点是因地制宜，没有既定的模式，都有很大的灵活性，宜则继续发展，规模逐渐扩大；不宜则收缩，甚至停止生产和经营，直到转向适宜的养殖业或种植业。这就是家庭林场灵活机制的作用。在皖南一些县域考察时发现，一些集体林地的承包户，在细心经营家庭林场的过程中，为了适应旅游者的需求，还办起“农家乐”，经营餐饮业和供游客住宿的小旅店；同时，家庭经营的林下养鸡、养鸭、养鹅场，林下蘑菇、木耳种植场，既供应“农家乐”餐饮的需要，还出售自家生产的蘑菇、木耳等土特产。有的承包户经营竹业，有自家生产的鲜笋、笋干供应顾客。

这样，家庭林下经济的发展使农民收入增长了，农民对财富的增加更有信心了。他们越来越重视树林的维护，因为树林的维护是他们财富的源泉。他们懂得，只有增加林地的收益，才能维护好林地；只有发展林下经济，才能确确实实地发家致富。这种情况被称做“绿色致富之路”。“绿色致富”是林区出现的可喜的现象。靠滥砍树木，虽然短时期可能增加一些收入，但决非长久之计，生态破坏了，农民发家致富的通道破坏了，还谈什么可持续发展、可持续财产性收入呢？

林下经济发展实际上扩大了林地的可使用面积。因为所承包的林地面积是固定的，如果大力发展林下经济，如林下养鸡、林下种蘑菇、林下发展中药材生产等等，岂不是等于增加了林地面积？林下是一块未被充分利用的土地，经过家庭林场的经营，林下土地被充分利用了，这不是扩大了林地又是什么？

进一步说，林下经济的发展是经济发展方式转变的重要组成部分。这是因为，传统的经济发展方式将环境保护和经济增长对立起来，似乎二者天生就是不可协调的，即认为要做到保护环境，经济就不可能持续增长，要实现经济的持续增长，环境就必然会遭到破坏，于是就只能是“两利相衡取其重，两害相衡取其轻”。结果往往是：认为一个发展中国家应当把经济增长放在首位，gdp目标比什么都重要，所以只可能循着“先污染，后治理”的发展道路前进。不少发展中国家正是这样走过来的。

实践清楚地告诉人们，传统发展方式带来的损失是严重的。生态的破坏造成了许多不可弥补的损失。要知道，在发展中不顾资源的枯竭和环境的破坏，强调gdp压倒一切，必然是这种后果。

因此，经济增长质量比经济增长速度更重要。经济增长必须同生态文明建设结合起来，二者必须协调，必须兼顾，这就是需要迫切转变经济发展方式的最大理由。不仅如此，近些年来，社会对环境保护的看法已经发生了重大的变化。过去，在人类生存方面，人们关心的重点是生产或生活过程中不能排放有毒的废气、废水和废渣，因为这些排放物会损害人们的健康，会污染环境，甚至会导致人的死亡，所以要清洁生产，清洁环境。现在，环境保护的要点不仅仅是不准许排放有毒的废气、废水和废渣了。比如说，二氧化碳并没有毒，但也不能无限制地排放，因为二氧化碳排放过多，会引发气候变化，从而也会使人类生存环境受到破坏。经济低碳化成为世界各国应当共同遵守的一个排放规则。这对于仍处于发展中国家行列内的中国是一个必须面对的新问题。

具体地说，为了适应国际社会的经济低碳化要求，中国除了应当采取措施关闭一些不符合环境保护要求的工厂、在工艺设计和新产品设计方面有新的突破、抓紧清洁能源和新材料的研究开发等等而外，还必须大力发展环保产业。环保产业有狭义和广义之分。狭义的环保产业主要指环保设备、仪器、各种监测手段以及净化环境的各种物品的制造业，也包括运用环保设备等从事净化环境、恢复受破坏的环境的有关行业。广义的环保产业，则把绿化造林、发展林下经济、土壤改良、治理沙化、治理石漠化、净化江河湖泊和海岸滩涂、资源回收和利用等都包括在内。由此可以清楚地看到集体林权制度改革对生态文明建设的重大意义，因为集体林权制度改革把集体林地的生产关系理顺了，把广大林地承包户的积极性调动起来了，有利于经济低碳化的植树造林、维护林地、发展林下经济等成为农民的自觉行动。

在这里，林业、林下经济和经济低碳化之间还存在一种良性互动关系。森林是重要的碳汇资源。森林质量越好，林下经济发展的基础就越扎实，林下经济的收入也越多。“不砍树也能过上好生活”，这已成为林农们的共识。据了解，林下种植蘑菇需要有良好的植被条件，以帮助蘑菇生长，而由此产生的菌丝既能增加土壤固碳能力，同时也为森林的成长提供更多的养分。林下养鸡也如此。鸡的护林作用在于鸡能帮助树林除草、除虫、松土、施肥，有利于树木生长，树木又为鸡提供适宜的生长环境。这是一种典型的循环经济模式。