第5章国有资本体制改革
第5章国有资本体制改革
一、国有资本配置体制改革和国有企业管理体制改革
国有资本体制分为两个层次：一是国有资本配置体制，这是第一层次的体制；二是国有企业管理体制，这是第二层次的体制。两个不同层次的体制及其改革，不可混为一谈。
改革开放以来的许多年内，我们所着手的有关国有资本体制的改革，基本上集中于国有企业管理体制的改革，即属于第二层次的改革。国有资本配置体制的改革，即属于第一层次的改革，实际上并没有推进。国资委的主要任务放在对国有企业的管理和监督方面。甚至可以这样认为：国有资本配置体制改革被忽略了。
因此，在现阶段谈到中国国有资本体制改革时，必须两个层次的改革一起进行，而且着重点应当放在第一层次的改革（国有资本配置体制的改革）方面。
不应否认，这么多年以来，第二层次的改革，即国有企业管理体制改革取得了较大的成绩。归结起来，有三个成绩应当被承认：
第一，国有企业基本上已改制为股份制企业，不少还已改制为上市公司，它们程度不等地参与市场竞争，适应市场环境，并接受市场竞争的检验。
第二，这些年来，国有企业通过兼并重组，生产要素重新组合，以及撤出一些领域，终于实现了产业结构的初步调整，效益提高了，产值增长了，为社会和经济发展做出了较多的贡献。
第三，在一些关系到国民经济重大问题的领域，国有企业作为行业的骨干企业，在保证经济平稳发展和保证中国经济自主性、独立性方面发挥了重要作用。在20世纪90年代后期的亚洲金融风暴期间，在21世纪最初10年后期的美国次贷危机和欧债危机期间，中国国有企业的总体表现可以充分反映这一点。
然而与此同时，我们也不应当忽略国有企业管理体制至今还存在着若干有待于深化改革之处。从现行国有企业管理体制上说，国有企业的弊病或问题可以归纳为下述几点：
(1)政府部门干预多，国有企业至今并未成为名副其实的市场经营主体，至多只能说是“不完全的市场经营主体”。
(2)机制不灵活。这是政府部门干预多所造成的后果。在开始发现市场有上下波动的迹象时，国有企业无法适应情况的变化，必须经过烦琐的申请与有待上级批准的过程，等到获得批准时，已时过境迁，错过了最佳机会。
(3)法人治理结构不健全。这一方面是由于国有股份制企业国家控股比例高，股东会无法召开或召开了也不起作用，董事会不起作用，独立董事起不了作用；另一方面还可能由于管理制度上仍存在过去一直遵循的做法，有的党委书记作为第一把手扮演着独断独行的角色。相应的，监事会也不能发挥自己应有的作用。
(4)创新动力不足和创新能力弱。造成这种状况的最重要原因仍是国有企业因受体制和机制的束缚，不愿意自行决定从事较大的技术创新活动，也无权自行决定从事体制创新或管理创新的试验，一些企业高层认为无论是技术创新、体制创新还是管理创新都存在风险，他们怕承担责任，而且利益和责任通常是不对称的。这同私人投资者经营的民营企业不一样。加之，在依然存在行业垄断的条件下，国有企业认为没有必要那么着急地进行创新，这也是一个重要原因。
由此看来，如果国有资本体制的改革仅仅停留于第二层次，而没有进而对第一层次，即国有资本配置体制进行认真改革，国有企业体制的改革很难有重要的突破，国有企业体制现存的弊病或问题还会继续存在。
二、国有资本配置体制改革的迫切性
在中国特色社会主义市场经济中，为什么保存国有资本及其投资领域？一个根本性理由是：国有资本及其投资能够发挥比私人资本及其投资更大的作用，国有资本相应地也承担了更大的社会责任。
国有资本和私人资本或民间资本之间的一个重要区别在于：为了国家发展战略的实现，国家为了吸引私人资本进行有关领域的投资，应当制定一定的政策来吸引私人资本的进入，私人资本有选择性，它们将根据政策所给予的优惠来作出决策。然而对国有资本来说，首先要考虑的不是政策上有多少优惠，而是国有资本的社会责任问题。即使投资回报期很长，投资回报率很低，国有资本也应根据国家的需要进行投资。同时，为了适应国家投资战略的要求，有些投资可能社会收益很大，但投资者本身的收益却比较小，在这种情况下，私人投资者会经过多方考虑才选择进行投资，而国有资本则为了国家的总体利益，从更多地承担社会责任的角度出发，承担了投资任务。这就是国有资本与私人资本或民间资本最大的不同之处。
国有资本的特殊性质决定了国有资本配置体制改革的方向和实际做法。可以从四方面来论述：
第一，重在提高国有资本的配置效率。
在经济学中，长期以来着重的是生产效率的变化。生产效率是从投入与产出之比来分析的。在一定的投入与产出之比的前提下，多投入必定有多产出，少投入则少产出。如果投入不变，产出增加了，表明生产效率提高了；或者，产出不变，投入减少了，也表明生产效率提高了。可见，对任何一类投资者而言，关注生产效率的提高都是重要的。
资源配置效率则是另一种意义上的效率。假定投入是既定的，但可能存在若干种不同的资源配置方式。如果采取a方式配置资源，在一定的技术水平条件下，可以有n的产出；而采取b方式配置资源，同样的技术水平之下，会有n+1的产出，就表明资源配置效率提升了；反之，如果采取c方式配置资源，同样的技术水平之下，则会有n-1的产出，这就表明资源配置效率降低了。由此看来，资源配置效率和生产效率是同等重要的。仅仅关注生产效率的变化而不关注资源配置效率的变化，不符合资本运用的原则。
国有资本配置体制的改革之所以重要，应当是十分清楚的。但由于在前一阶段的国有资本体制改革中，把时间和精力主要用在国有企业管理体制这一层次的改革方面，而没有考虑（或主要没有考虑）国有资本配置体制的改革问题，从而大大影响了国有资本配置效率的提高。
第二，便于调动国有企业的积极性。
前面讨论国有企业在管理体制方面至今依然存在的弊病和问题时已经指出，最突出的弊病或问题就在于政府部门干预多，国有企业并未成为真正的市场经营主体。这在很大程度上同国资委没有把工作的重点放在提高资源配置效率方面，而对本来可以由国有企业作为一个市场经营主体自己决定的事情，通过烦琐的申请与批准的程序，集中由国资委作出决策有关。这样，不仅容易错过机会，而且还挫伤了国有企业的积极性。在某些场合还会使一些国有企业养成事事依赖国资委的习惯。假定通过国有资本体制改革，国有资本配置体制由国资委直接管理，那么国有企业就可以成为真正的市场经营主体，它们的主动性、积极性也就可以调动起来。
第三，紧接着，国有企业将致力于健全法人治理结构。国有企业既然成为市场经营主体，就应当健全企业的管理体制，建立完善的股东会、董事会、总经理和监事会制度。这样，国有股不一定占绝对多数，在非国有股股权分散的情况下，国有股可以占相对多数。这实际上是让更少的国有股份取得对企业的控制权。在不止一个国有投资单位参股某个国有企业时，可能形成不止一个相对大股东，这也有利于改变董事会的结构，便于董事决策的合理化、民主化。