第37章财政改革：建立公共财政(2)
（一）经济建设支出。在这部分支出中虽然有一部分是用于生产加工和盈利性支出的，特别是在实施改革开放之前，用于这方面的支出所占的比重还比较大，但是，从本质关系上看，这种支出实际上解决的是社会稳定和为其他类型的经济发展提供外部经济环境问题，因此，我们仍然可以在一个较为宽泛的意义上将这部分支出视为“公共支出”。不过，请注意，对于宏观经济分析来说，具有重要意义的不是经济建设支出在“公共支出”所占的比重的变化，而是经济建设支出中“非生产加工和盈利性支出”所占比重的变化。
（二）国家安全防务支出。这部分支出是典型的公共支出。
（三）社会文教卫生支出。在中国的公共支出中，这部分支出一直是占比较大的支出。随着改革的深化，个人在这方面的支出比重将有所上升，但是，这种上升并不妨碍政府将更多的收入用于这方面的支出。中国的问题是政府用于这方面的支出所占比重远远不能适应社会的要求与需要。
（四）行政管理及其他支出。对于任何国家来说，行政管理支出都是必不可少的，用于转移支付性质的支出以及福利性支出也具有重要意义。问题是如何合理安排这类支出，以保证得到这部分收入的社会主体或政府部门能够为社会提供更多的公共物品和服务。由于目前中国还仍然处于低级发展阶段，因此在一个相当长的时期内，中国政府用于这方面的支出具有逐年扩大的趋势。
其次，预算外公共支出。在现行预算外支出中，有一部分是企业自行安排的支出。
这部分支出曾经做为预算外资金中一个重要组成部分。但是，由于大多数企业都是经营性实体，这就决定了过去列入预算外资金范畴的企业支出，大部分都是非公共性的。
因此，统计上虽然曾经将其列为预算外资金，但是，为了研究上的需要，在这里我们不再将其作为公共支出来对待。另外，作为预算外公共支出，原则上是一种经中央主管部门和地方政府批准、针对某种特定事业发展的需要而设立的支出项目。
因此，预算外公共支出实质上是以地方和部门为主体的政府行为，如果对这类支出进行细分，则它主要由以下三大方面支出组成：
（一）经济建设支出，包括与公共物品供给有关的固定资产投资支出、简易建筑费用支出和科技三项费用支出等等。
（二）基础设施建设支出，包括城市雏护支出和养路费支出等等。
（三）政府运行支出，包括行政事业、各项社会福利以及其他与此有关的支出。这部分支出主要是通过专业性收费和采取抵支的形式实现的。近年来，这类支出具有快速扩张的趋势。
人扣除出去。观察我国历年预算外收支可以发现，在改革开放之前，虽然已经发生了预算外收入问题，但这部分收入所占比重很小。例如，“一五”时期平均为6.7%，“二五”时期平均为18.5%，1963-1965年下降为平均15.9%，“三五”时期重新上升为17.0%，直到“四五”时期才仅仅上升为23.4%。1975年第一次上升为30.8%，以后持续上升。1979年突破40%，达到了41.0%，1980年所占比重进一步上升为53.5%，到1992年底预算外收入（包括国有企业预算外收入）已经相当于预算内收入的97.7%。
二是在中央可支配财力下降和部门与地方财力迅速上升的情况下，预算外收入的大幅度扩张倾向必然导致地区间产业结构的低水平重复和区域经济的同构化。改革开放前16年我国经济生活中出现的“140现象”就是一个极好的例证。所谓“140现象”，特指改革开放以来各地争相兴建盈利可能性较大的同一产品生产流水线的现象。例如，20世纪80年代初期首先出现了多达140条以上的卷烟生产线，接着在80年代中期又出现了多达140条以上的电风扇生产线，继而是140条以上的洗衣机生产线、电冰箱生产线、电视机生产线以及140家以上的各类汽车组装厂，如此等等。在这些“140条”中，地方项目占绝大的比重。进入90年代中期以来，“140现象”又有所发展，很可能已经发展成了“200现象”。但是，不管是“140现象”还是“200现象”，其实质是产业结构的低水平重复和地区经济的同构化。虽然造成我国的产业结构低水平重复和地区经济普遍同构化的原因十分复杂，但有一点是可以肯定的，这就是，“分灶吃饭”的财政体制助长了地方利益的膨胀性扩张，地方和部门对预算外收入的扩张性需求则加剧了这种扩张倾向。根据目前我国公共财政关系的内在逻辑，“分税制”虽然有助于消除产业结构的趋同倾向，但无法彻底解决部门和地方政府追求更多的预算外可支配收入的倾向。因此，产业结构低水平重复和地区经济同构现象以新的形式出现的可能性仍然存在。
第三，从对公共财政活动进行管理的角度看，税外规费收缴权分散化，在客观上造成了公共支出结构的扭曲，妨碍了政府服务质量的提高。根据国际通行做法，不管采取什么形式，也不管数量多少，税外规费的收缴权都只能统一掌握在政府手中。然而，由于我国体制构造所具有的“大政府”这样一种特殊性，因此在客观上决定了我国政府机构所具有的多层次性和职员构成的复杂性。建国以来，虽然我国政府机构经过大约是8次较大的改革和调整，但前7次改革的结果不是越来越精、人员构成越来越少，而是越改革机构越大、人员越多。这就在客观上决定了政府开支所具有的特殊刚性：只能增、不能减。预算内财力虽然有限，但是需要政府管的社会事务却有无限发展趋势。在这种情况下，如果要求政府的具体职能部门做某件事，中央政府和地方政府往往采取“以收抵支”、“自收自支”这样一种不得已而为之的选择。结果，税外规费的收缴权就逐渐被分散化了。税外规费收缴权的分散化，所导致的第一个结果就是公共支出结构的严重扭曲、公共部门间福利水平差距的不断扩大。
本来税外规费的出现并不会带来公共部门福利水平的差异。
因为，这部分收费仍然需要纳入财政预算管理，统一用于公共支出。但是，在管理上我们不仅把税外规费直接当作预算外收入的主体来源，而且还把本来不是一回事的税外规费收缴权与其支配权完全等同了起来。据我们调查，目前收费部门收取各种税外费后，实际上交财政、由财政部门统一进行预算管理的“抵支收入”仅占所收费用的14.-120例如，1994年襄樊市区执法单位共实现罚没收入。416.48万元，但实际上缴财政仅224：43万元。这样做的结果是，谁取得了税外规费收缴权，就等于谁取得了预算外收入的支配权。谁获得了预算外收入支配权，就等于谁获得了更多的预算外收益。随着改革开放的不断深化，在改革与制度建设的过渡时期，部门利益的独立性将变得越来越突出，部门垄断、利益分割将成为一种近期社会常态。在这种情况下，获得预算外收益将变得更加重要。虽然到目前为止税外规费的收取还要经过中央、省、地政府的批准，但是，受部门利益的驱动，各级行政事业单位和企业主管部门为了自身利益，必然会以各种“正当理由”，设法获取税外费收缴权。大量实践则充分表明，谁获得了这种收缴权，谁就在实际上获得了一块比其他部门大得多的额外收益。在现行体制下，谁获得了这样一种额外收益，谁所在的那个部门的福利水平也必然高于其他部门。比如，其住房条件就会好于其他部门、给部门职工发放的各种实物性福利也会多于其他部门，等等。这就在实际上造成了公共部门间的福利水平差距和这种差距不断扩大的趋向。虽然不能说凡是有税外规费收缴权的部门其福利水平必然高于其他没有这种收缴权的部门，但福利水平高的公共部门一定是拥有较多的税外规费收缴权的部门。这样一来，本来属于公共收入的支出结构就在实际上被扭曲了。这种扭曲关系反过来又会进一步造成公共部门间福利水平的攀比，进而带来政府效率的下降，最终必然妨碍我国宏观经济的健康运行与发展。
总之，我国现阶段的财政关系及其结构矛盾是尖锐而深刻的。
这些矛盾已经影响了公共财政关系的正常运行与发展，迫切需要在理论与实践的结合上对其进行一次更为深入的分析和总结，探讨和说明其发生条件与机制，提出相应对策，使我国的财政体制全面步入良性发展的轨道，以推动我国国民经济持续高速健康成长与发展。
四、我国财改体制改革的目标：建立公共财政
上述分析表明，到目前为止我国的财政体制还是一种过渡性的体制，还未达到其应当达到的目标。分税制虽然已经起步，但还很不完善。即使以分税为核心的财政收入体制全面建立起来以后，也还存在一个公共财政收支结构与效率问题。例如，虽然国家规定从1995年10月开始，对预算外收入采取收支两条线管理的办法，但是，实施这种方法所能够解决的只是预算外收入管理问题，并没有解决预算外收入在全部公共收入中所占比重过大和支出效率不高等问题。可见，在实施分税制条件下如何进一步改革和完善我国的公共财政体制，仍然是摆在我们面前的一个重大理论与实践问题。根据前述分析，针对我国现行财政体制，我们认为更深层的改革至少涉及如下几个方面：
第一，坚持公平税赋，实施重点倾斜。
根据我们的观察，到目前为止我国还没有进入完全统一税率的发展阶段。在纳税负担上，给外商企业和私人企业与国内国有企业完全相同的“国民待遇”、坚决停止实行“税收减免政策”，从长期来看，这种选择是对的。但是，从目前我国经济发展的阶段来看，这种长期性选择还不能不考虑现实。我国的现实是经济发展水平低、各地区发展不平衡。大量实践证明，在我国现阶段做任何事情都不能搞“一刀切”，搞“一刀切”必然失败。因此，目前提出的给不同种类的企业以“相同的国民待遇”，并不妨碍对不同地区和不同部门实行差别税率政策，特别是不妨碍给那些需要扶持的地区和部门以较优惠的低纳税率甚至减免税待遇的政策。这种政策取向的重点是要求中央税做出一定程度的减、免让步。尽管“收了再还”、“这个口袋进来、那个口袋再返回去”不失一种加强管理和实施“让步”的好办法，但这里需要首先明确的是在政策选择上保留一定程度的“让步”的必要性。这是我国现阶段公平税赋的本质要求所在。如果脱离现实，盲目追求完全统一税率、特别是中央统一税率，将无助于非均衡发展的我国经济的健康运行与成长。
根据美国经济学家西蒙·詹姆斯（simonjames）和克里斯托弗·诺布斯（christophernobes）的看法，所谓公平或公正的税赋，其最明显和基本的要求是：“以同等方式对待在同等情况下的同等人，即所谓‘横向公平’（horizontalequity），一对不同等条件的人必须区别对待，就是通常所说的‘纵向公平’（verticalequity）……”他们认为，评价分配是否公平必须坚持“三条准则”：“第一条是天赋基础准则（endowment-basedcriteria）。”这个准则假定每个人对自己的劳动成果都拥有天生的权力，并承认和允许个人之间存在能力差别。因此，收入的‘自然’分配被认定是公平的；“第二准则，是分配应该为大多数人寻求最大效用或最大幸福。它并不一定说每个人都必须平等，而是说只要达到每个人的边际效用曲线相同，这个目的就达到了”；“第三条是均等基础（equity-based）准则，……既然每个人有同样的价值，那么他们就应该得到同样多的福利。目前，我国普遍存在税赋不公的一个重要原因是我们至今未能全面遵从上述基本准则。