第32章住房改革：实现货币化(4)

过去的住房制度一般是按职位高低、级别高低、工龄长短来分配住房的。在大多数单位，职位高、工龄长的职工住房大一些、好一些，其他职工则依上述三项标准住房条件依次降低。有些单位里少数人通过各种途径多占住房占好住房，这是群众最不满意的。

至于在城市与城市、单位与单位之间，同类职工的住房条件有很大差别，这也是客观存在。不过大多数单位的住房虽不宽裕但分配状况基本上相对合理。特别是教育、科研等事业单位，领导干部、大学校长副校长，同普通职工一样只住三间房的并不在少数，这也是个基本事实。

从这两个基本事实出发，制定住房改革的基本政策，解决好将近75%职工的住房问题，得到他们的认同和支持，房改就能顺利进行，新的住房制度就不难建立。

在住房新体制下，职工和居民住房自有率要占较大的比例，这是世界各国经历了多年实践和反复后形成的大趋势。对于近75%住有公房的职工来说是买房还是继续租房，完全由个人及其家庭根据自身条件和愿望自己作主。不过买房也好，租房也好，都要根据市场经济的原则。从总体而言，应该鼓励职工积极买房。

各地实践的经验表明，只要把卖房后的条件定得合理，讲清楚，愿意买房的职工还是占多数。

公房的售与买，同其他商品韵市场交易一样，本质上是权利的转移。就国家和单位来说，把已经分配出去但仍有名义的所有权、处置权的住房以优惠价格卖给职工，实际是对过去工资中未完全含住房消费的补偿，给了优惠，同时也了结了同买房职工在住房问题上的关系。就职工来说，付给单位相应房价，就得到原来住房的占有、使用、收益、处置等权利，可自己居住，也可出售、出租、抵押、继承、馈赠和经营收益，即得到了可全权处置的产权。

以往的售房和买房之所以不怎么成功，就是因为双方的权利和义务不明确，产权不明晰，拖泥带水，藕断丝连。这次售房以后，就要明晰产权，买了房就是职工自有的。这样做，从长远看既能减轻国家负担，单位也放下包袱，多数单位不再管住房，职工成为住房的主人，以后职工要增房减房，找市场不再找单位。职工有了房产，不仅可以使用，而且可以保值增值，有了安身立命之所，也有利于社会稳定。

2.关于售房数量和标准。

关于售房价格，这是房改中争论最大、最难把握的问题，也是房改成功与否的关键之一。住房制度改革既是经济体制的改革，也是社会利益关系的调整。单从经济上考虑，只算经济账，肯定是算不清的；解决住房问题，还必须考虑国家的整体长远利益，考虑社会各阶层的利益平衡，兼顾国家、单位和个人的权益，所以一定要算政治账、社会账。在房改中要提倡从国家经济发展、社会安定的大局出发，调整各方面利益关系，做到社会公平基本合理。

至于具体的售房价格，根据我们上文的分析，目前售房中并行的三种价格：市场价、成本价和标准价，只有少数人买得起按市场价出售的住房，出售已住用公房主要实行了成本价、标准价，现在多数中小城市，成本价和标准价已经相当接近。而且标准价是反向定价，依买者的能力来定，计算很复杂。建议二价归一，以后售房都执行成本价。

关于购房数量，1994年颁发的国务院房改决定第18条规定：

“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分，一律执行市场价。”这个规定是合理的。从各地方单位的情况看，绝大多数职工住用的公房都在规定的控制标准以内，少数职工略有超过，极少数干部和特殊职工由于各种原因，多占多住公房超过标准一倍乃至几倍，这是群众最有意见的，要在房改中解决好。在房改之前，需要对现有住房进行清查登记。厦门市把住户情况输入计算机的做法可以推广。这样可以避免在房改中一户占用几套或作弊的情况发生。

（1）对于干部、职工过去占用超过标准一倍或占用几套、几处住房的，弄清事实后，单位应收回多占用部分。

（2）职工家庭以成本价买了一次房，就是已经享受了国家的优惠，了结了这个职工家庭在住房问题上同国家的关系，在买房之后，这个干部、职工不论是职务升迁还是工作调动，都不能再以成本价买第二次房。再买房就要按市场价计算。

（3）有的干部、职工通过各种关系和渠道，多次多处以成本价买公有住房，这是不正之风，群众意见很大。应由纪检、监察部门予以查处。上海市制定了处以上干部申报住房占用情况的规定，这是防止这类现象发生的积极措施。有关部门应该制定房改纪律，要求干部、职工遵守执行，以保证房改工作的顺利进行。

3.在售房的同时加快租金改革。

第一个目标是要逐步达到成本租金，然后向市场租金过渡。

住宅租金的改革要同售房进度基本保持一致。如提租进程过慢会出现买房不如租房合算的情况，而影响一部分人买房积极性，于整个房改不利。从80年代末到现在，一套住房年租金与房价的比例已从1：120提高到1：140，租金制度的改革刻不容缓。

现在有两种提租办法，一种是小步提租，不补贴，如北京市，另一种是提租发补贴，烟台等市原来就是这种办法。我们认为，提租发补贴在实际执行中难题太多，不易操作。因为各地各单位情况差别很大，特别是许多企事业单位经济情况不好，有的连工资都不能按时发，补贴很难筹措和发放，而且不利于实现住房商品化的目标。建议采用北京等地提租不补贴的办法，但要研究如何同售房进度协调。现在买房的职工越来越多，应该加大提租改革的力度，否则房租过低会使买房者感到吃亏，从而等待观望，不利于整个住房制度改革的顺利进行。

其次，为巩固新的住房管理体制，必须做好一系列外围配套工作，可能的政策选择有：

1.建立住房开发经营管理公司，作为向新的城镇住房制度过渡的一个中介。

具有建房、分房、管房职能的单位，如部委局机关、大中型企事业单位，都可以建立住房开发经营管理公司，有些可以按系统成立，如某市某区的文化、教育、卫生系统可建立系统的住房开发经营管理公司。

住房开发经营管理公司实行股份制，单位可把现有的房产部门的资财折价作股转给公司，公司实行独立核算，自负盈亏，原单位是公司的最大股东，但公司是法人，对外挂牌营业，独立经营。

住房开发经营管理公司开头若干年的职责是：

（1）负责处理了结单位和职工之间在住房问题上的关系，解决好历史遗留问题；

（2）组织好公有住房出售给职工后的维修管理，组织物业公司进行专管；

（3）管理好未出售公房的续租和出租工作，并进行房租改革，收管房租；

（4）开展集资建房和售房、租房等业务活动；

（5）负责安排在停止福利分房后进单位来的新职工按新办法购买和承租住房。

单位住房开发经营管理公司成立后，单位把关于住房问题上的权利和责任都移交给公司，单位不再承担解决职工住房的职能。

经过若干年，公司把单位与职工在住房上的历史遗留问题解决完了，社会上房地产市场也逐步建立起来了，公司就可逐步与原单位脱钩，原单位也可把原来控制的股份交给有关的国有资产管理机构，公司则融入全市、全地区的房地产企业。成为真正独立的房地产开发经营管理公司，实现社会化、市场化经营。

2.积极而稳妥地组建住房市场。要组建一批不仅经营销售新建住房而且经营买卖旧有住房的公司，做城镇居民卖买住房以及出租和承租住房的中介。前几批房改中出售给职工和居民的公有住房，按一般规定住用五年后可以依法进入市场出售、出租。现在将陆续满五年期了，要有市场，要有公司和中介组织来实现这种卖和买、出租和承租的业务。这种业务活动开展起来，规模将是很大的，特别是在两年及今后住房大批出售并满五年期后，这类业务将会更大，所以将有大批住房公司和中介组织应运而生。与此同时，一系列配套的行业，如金融、信贷业务、房地产的评估业务、法律公证业务等等也要相应地建立和发展。应该事先做好计划、组织、经济、金融、法律等方面的准备，事先规范，使之一开场就能纳入社会主义市场经济体制和法制的轨道，避免一哄而起，无章无法，造成混乱。乱而后纠，乱而后整顿，损失就大了。

3.全面推行和完善住房公积金制度。

1991年上海开始实行住房公积金制度，截至1995年底，已筹集资金77.18亿元，用这笔钱向单位和建房企业放贷66.73亿元，向居民购房建房放贷6.62亿元，起到了很好的促进作用。

在现阶段要完善的方面有：

（1）通过各地政府和房改机构的大力推行，使公积金筹集的范围尽可能扩大。

上海1995年底参加公积金制度的单位有33628个，职工463万人，占职工总数的98%。1994年全国国有单位工资总额为5177亿元，如果归集的面能达到80%，一年就可归集400多亿元的资金，对住房新体制的建立将是很大的财力支撑。

（2）公积金的使用一定要从严管理，以维护公积金制度的信誉，增强单位和职工缴交住房公积金的积极性。

现在已经发现有些城市和单位把公积金挪作他用的情况。要规定使用的原则是有利于向住房新体制的转换，而不能反过来强化旧的体制。

（3）社会公平问题。

现在公积金运作的方式是“低进低出”，对交纳公积金的职工也实行低息，而对使用贷款的职工也实行低利率。对于既交纳公积金又使用贷款的职工来说，两相抵销是合理的；对于只交纳公积金，一生中又从不使用此项贷款的职工却是在经济上吃了亏的，特别是对于交纳公积金又买不起房的职工更不合理。一项政策，既要考虑需要又要做到合理，这样群众才会乐意接受。所以，我们建议，对交纳了公积金而退休时始终未借用过公积金的职工，退休时返还全部公积金，利息部分按市场通行的银行存款利率计算发给。

这样做是公平的，只有公平合理的政策才能得到多数人的拥护，才能持久。

4.组织并建立住宅银行势在必需。

（1）各单位出售公有住房所得的资金，各单位汇集的住房公积金，要按照国家的有关政策有规范地管好用好。

（2）建房需要大笔资金，需要金融系统为之融资支持。金融系统为居民提供国际通行的分期付款的抵押贷款，将是实现广大居民购买自有住房的主要形式。这种融资安排可以提高居民购房的支付能力，从而使住房开发商、建房企业投在住房建设上的资金通过向居民出售住房而顺利回收。组建住宅银行就是要形成住房基金——融资建房——住房配套——购房贷款——建房款回笼——住房基金回笼这样一种住房资金循环、周转机制。

5.促进住房建设和建筑产业的大发展。

我国目前建筑业的规模是很不够的，不能适应广大群众对于住房日益增长的需要。1994年城镇居民的人均居住面积只有7.9平方米，如果到2001年城市化水平达到32%（1996年是28%），城镇人口达4.16亿人，人均居住面积达到9平方米，那还要建17亿平方米的住房，建设规模大约要增大50%。

住房体制改革将是住房建筑业大发展的契机，有关方面要规划好，抓住这个机遇，引导建筑行业健康发展。

（1）在全国范围内停止福利分房之后，单位不再直接管职工居民的住房问题，就不会像以前那样积极去筹措资金。

建筑企业、房地产开发企业会失去最大的买主，而个人一时还形成不了大规模购买住房的能力，这样在新老体制交替的时候，很可能出现住房建筑业买方的大量减少，造成建筑企业房地产开发的困难。有关方面要事先有所安排，以免造成损失。