第27章改革投融资体制(3)
地方保护和行业垄断，使企业不能择优选择中介服务机构，中介服务机构之间也不能实现公平竞争。中介服务机构由于受到行政权力的干预和自身利益的左右，难以提供客观、公平、科学、可靠的服务产品，执业信誉不高。在一些发展较快的投资服务领域，政府对中介服务机构缺乏严格的资质评审和执业监督考核制度，行业自律性组织没有形成和发挥应有作用。
4.投资立法工作缓慢，缺乏有力的实施手段。
我国至今还没有制定一部比较系统和完整的投资法律。现行的投资管理规章制度存在明显缺陷：一是严重滞后，许多规章是十几年或几十年前出台的；二是短期效应，往往只是针对短时期内出现的问题而采取的应急措施；三是政出多门，过于分散，造成文件之间相互矛盾和抵触。四是多数为权限划分和程序性的规定，没有明确严格的责任约束。现行投资管理法，存在诸多缺陷，在施行中又因监管不力而大打折扣。随着经济环境的变化和改革的不断深化，原有的投资管理规章制度，有的已经失效或不能适应形势的发展，对于新生事物和新生问题出现管理上的真空，一些改革成果也不能及时以立法形式得以巩固。市场经济是法制经济，投资领域里的一些基本关系和行为准则，包括规范投资主体和管理者的责任和行为、保护正常的投资权益、维护和建立严谨的建设管理程序和有序竞争的市场规则等，都亟待以法律形式加以明确。
四、建立适应社会主义市场经济体制要求的投融资体制
按照市场经济原则来评价投融资体制改革，可以看出，我国投融资领域几个深层次的矛盾特别是体制上的问题还远没有解决，主要是企业还没有成为实际上的独立投资主体，“笼子”式的投资计划方法和行政性的项目审批制度仍在沿用，长期资金市场的形成和发育十分缓慢，严格的投融资责任约束机制仍未形成。这些深层次矛盾集中反映了在投融资领域实际工作中的几个关系，包括国有企业改革和建立现代企业制度、行政性分权和经济性分权、全民投资主体和非全民投资主体、改革预期与实际产权界定和政府职能等，还远未达到较好的处理方式。从理论上看，还必须更新和转变产生于传统计划经济体制的习惯提法和观念，对控制投资规模、调整投资结构、防止重复建设、提高投资效益等要按市场经济原则加以重新认识。这样，才能使投融资体制改革与解决投资领域实际问题等结合起来，行之有效。
最近两年，投融资体制改革的力度明显加大改革稳步向前推进，在几个方面取得了重要进展。
（一）初步理清了投融资体制改革的思路
国家计委在多次广泛征求各方面意见的基础上，起草了《关于深化投资体制改革的若干意见》，提出投资体制改革的总体目标是：合理确定各类投资主体的的投资范围，规范各类项目的投融渠道和方式，充分发挥市场对投资活动的基础性调节作用；建立投资主体风险约束机制；建立以产业政策为指导，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对投资总量和结构进行及时、有效、灵活调控的宏观调控体系，建立和完善与投资活动有关的市场服务体系，形成在法律规范下的公平竞争机制。为了实现上述改革目标，应从四个方面继续深化投资体制改革：一是根据建设项目的性质和特点，将建设项目划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目。企业是竞争性项目的基本投资主体，明确政府投资范围，规范各类投资资金来源和投资方式。二是强化投资风险约束机制。实行项目法人责任制和投资项目资本金制度，强化银行及其它金融机构信贷的风险责任，建立严格的投资决策责任制。三是加强和改善投资宏观调控。逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的固定资产投资宏观调控体系。四是加快培育投资服务市场体系。
积极发展为投资建设服务的工程咨询业，逐步形成不同层次、各有侧重的为投资和建设全过程服务的工程咨询体系。全面实行招标投标制，设计、施工单位要走向市场、面向社会。大力推行施工监理制。加快发展监理服务。大力发展建设项目服务的社会审计机构。加强对建设项目和建筑服务市场的管理。
（二）目标模式和实施步骤
1.目标模式
党的十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济的总体目标和基本原则。投融资体制改革必须适应这个总的要求。根据最近几年的改革和探索，我国投融资体制改革的目标模式可以概括为：在坚持公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针下，使企业获得自主决策、自主经营、自负盈亏、自我约束的独立法人地位，成为社会再生产的主要投资主体，其投资、融资行为完全按照市场经济规律运作；在国家宏观调控下，实现投资要素的自由流动，发挥市场对优化资源配置的积极作用，投资主体及投资中介服务组织在健全的法律规范下开展健康有序的竞争；政府行使社会管理者职能，综合运用产业政策、经济、法律等手段，对投资总量，结构和效益进行必要的、以间接方式为主的宏观调控。
2.实施步骤
在提出上述投融资体制改革的目标模式后，国家有关部门对投融资改革的实施步骤提出了设想：为实现在本世纪末初步形成社会主义市场经济体制的基本框架，并在下个世纪进一步巩固和完善新体制，按照整体推进和重点突破相结合的原则，分三个阶段深化投融资体制改革，最终建立适应社会主义市场经济要求的投融资体制。
第一阶段（2000年以前）改革的工作重点是：按照政企分离的原则，提出将现有国有企业分批转为投资主体的实施方案，并完成对一批大型国有投资主体单位的公司化改造并实现授权经营；完成国家综合经济管理部门和行业主管部门等行政管理机构的改革，明确中央和地方政府的分工和各自的投资范围；初步建立起服务于政策性投资和商业性投资的两套融资体系；扩大资本市场容量，增加金融工具种类，逐步提高直接融资比重，限制、割断投资中介服务机构与政府之间的行政隶属关系，出台《招标投标法》，在建设实施领域全面引入竞争；争取尽快出台《固定资产投资法》，对投资宏观管理和微观运行中的重大关系及市场规范加以界定。到2000年初步形成新型投融资体制的基本框架。
第二阶段（2001～2010年），改革的主要目标是：全面完成国有企业公司化改造和投资主体定位，政府与企业、中央与地方的职能分工在运行中逐渐磨合；政策性和商业性投融资渠道进入良性循环，投资宏观调控体系比较完整和有效；市场在资源配置方面的作用明显提高。
第三阶段（2011—2020年），改革进入巩固和完善期：企业成为社会再生产的主要投资主体；政府投资宏观管理体系比较健全和成熟；投资要素能够自由流动，市场在优化配置方面的基础作用得到充分发挥，投融资体制改革的各项目标基本到位。
（三）出台有关政策
1996年4月，国家计委颁发了《关于实施建设项目法人责任制的暂行规定》。规定要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制；项目法人按照国家有关规定享有充分的自主权，项目法人对建设项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值。实行全过程负责。
项目建设要尽可能依托现有企业进行，项目建议书、可行性研究报告要由负责项目的法人提出。不能依托现有企业进行建设的项目，其项目建设书、可行性研究报告可由政府部门、有关单位或项目发起人提出，但经有权审批部门批准后要迅速确定法人，条件具备的要组建符合规范的有限责任公司或股份公司。推行建设项目法人责任制是建立投资主体自我约束机制的重要举措。
为了解决投资主体缺乏风险约束和项目建成后企业负债经营还本付息负担过重的问题，1996年8月下发了《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》。从1996年开始，对各种经营性固定资产投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产项目和集体投资项目，试行资本金制度。所有项目必须按总投资的一定比例落实资本金后才能进行建设。投资项目资本金，是指项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，不承担这部分资金的还本付息。投资者可以按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。项目资本金，根据不同行业和项目的经济效益等因素实行差别比例，并分别规定了各行业的最低资本金比例。对资本金来源、不发达地区及重点行业实行资本金制度后的政策等也做出了规定。
（四）深入研究投融资体制
改革方案1997年党的十五大召开和1998年九届人大一次会议的召开，对投融资体制改革提出了新的要求，新一届政府的成立和政府机构的改革，为改革投融资体制创造了有利条件。随着机构的调整，新的投融资管理体制将逐步建立和完善，其核心就是要按照十五大报告精神，更好地发挥市场在投融领域中配置资源的基础性作用，进一步改进和完善对全社会投融资的宏观调控和法制化、规范化管理，争取早日建立起真正符合社会主义市场经济要求的投融资体制。
（五）当前着重抓好几项工作
按照上述投融资体制改革的目标模式和实施步骤的设想，近期投融资体制改革的任务主要包括：建立投融资风险约束机制、完善投资宏观调控体系、培养和发展投融资市场和加快投融资立法等方面内容。
1.建立投融资风险约束机制。
建立投融资的风险约束机制，是投融资体制改革的关键所在，如果不能真正的建立投融资的风险约束机制，投融资体制的改革就不会成功。但是，这个投融资风险约束机制的建立，是一个渐进的过程，要随着社会主义市场经济体制的建立和投融资体制的改革而逐步进行。
（1）积极推行项目法人责任制，明确责任主体。
今后，企业将是竞争性项目的基本投资主体，政府将主要投资于基础性项目和公益性项目。