第12章多难的中枢维新（2）
四、建言之臣，顾问之功
西太后6月15日的三道上谕，一方面去掉了变法的中枢人物，使光绪与维新派的联系发生困难，一方面又通过抓牢人事权和控制京津间的军队，扼住了变法运动的咽喉。应该说，只要西太后加入了顽固派的阵营，维新变法是没有成功的可能的。这是一场实力过分悬殊的角逐，握有实权的大臣们很少有可能像陈宝箴一样，宁以国家为重，不顾自家前程站在毫无实权的光绪一边的。
但是，当时的现实是，维新派不愿意走太后路线，而且又不恰当地刺激了西太后敏感的神经，从而迅速地造成了帝后的分化对立，所以，维新变法只能在这样恶劣的条件下进行，变法的努力也只能把死马当活马医，勉力而为了。
在这种知其不可为而强为的奋争中，光绪和维新派都作出了杰出的表现，其可歌可泣，不亚于近代史上任何一场重大事件中的志士仁人。维新派和支持他们的士大夫，造成了一种荡气回肠的气势，而这种气势是那些没落但人数众多的顽固派无论如何也没有的。
当翁同龢启程离开北京时，“送者数百人，车马阗咽，有痛哭流涕者”。一位湖南士子含泪对翁同龢说：“吾为天下，非为公也。”这样悲壮而热烈的送别场面，等于告诉顽固派，维新的人们并没有被吓倒。
参加维新的人们中，坚信变法必能成功的乐天派并不多。很多人其实就如梁启超所说的那样，变法“幸则犹可望收政权而保国土，不幸亦可大开民智，而待之将来，中国或可存一线焉”。康有为的弟弟康广仁在给密友的信中说：“伯兄（指康有为--笔者）规模太广，志气太锐，包揽太多，同志太孤，举行太大。当此排者、忌者、挤者、谤者，盈衙塞巷，而上又无权，安能有成？弟私窃深忧之，故常谓但竭力废八股，俾民智能开，则危崖上转石，不患不能至地。”在他看来，变法能达到废八股开民智的目的，就已足矣。
就这样，参加维新的人们选择了一条艰难备尝的变法之路，不屈不挠地走下去了。
百日维新一开始，康有为曾通过徐致靖之手，保荐他和黄遵宪、谭嗣同、张元济、梁启超五人参加新政。尤其希望光绪重用康有为，说他“其才略足以肩艰钜，其忠诚可以托重任，并世人才实罕其比。若皇上置诸左右以备顾问，与之讨论新政，议先后缓急之序，以立措施之准，必能有条不紊，切实可行，宏济时艰，易若反掌。”光绪旋即安排于6月16日召见康有为和张元济。翁同龢被斥后，光绪坚持原议，照样召见康、张二人，只是把地点选在了颐和园仁寿殿，西太后的鼻子底下，一来以示变法照旧进行，二来宣示自己对皇阿爸无异心和心地坦然。
关于召见康有为的时间，据康自己说是“逾十刻时”大约为两个半小时，而在康之后被召见的张元济则说只有“大约一刻钟光景”。事实上可信的应该是后者（当康进去时，张一直在外等候，时间长短，等候的人应该最敏感）。康有为在其自订的《年谱》里，明显地有所夸大和渲染，让人看起来好像光绪是个好学的小学生，不耻下问，而康有为则像个善教的好老师，循循善诱。不把时间说得长一点（因为光绪仅仅召见康有为一次），康有为这个“帝师”就没多大意思了（以后在海外也就排不起架子，缺乏号召力了）。
光绪与康有为谈了些什么，他们两人天知地知你知我知，可能暗中监视的小太监也知，但光绪没说过，小太监也没留下份“监视报告”，而只康有为却留下了一份详尽的“记录”。不过恰是由于这份载于《康南海自编年谱》的记录过于详细，才让人难以全然相信它。疑窦之一是时间不对，既然不可能是康有为说的两个半小时，那么在一刻钟左右的时间里，绝对不可能谈那么多内容。疑窦之二是情景不对，据张元济回忆，他与光绪见面时，恍惚看到窗外有人影（那个时代干特务的没有受过专门训练，技术尚不纯熟），明显处于监视之下，因此，两人并未谈什么变法的实质问题，更多地是谈张元济所办的通艺学堂的情况。张元济“叫起”（宫内召见的代用词）尚且有人监视，大名鼎鼎的康有为那就更得有人盯着了。这一点，无论光绪还是康有为都是十分清楚的，所以，尽管双方都渴慕已久，但谈起话来却不能尽兴，更不能畅所欲言。
所以说，光绪与康有为的谈话，最大可能是关于变法的技术性问题（大政方针康在奏折和进呈的书中俱已详陈），比如当时最迫切的翁去后光绪与维新派的联络问题（这反映在康有为年谱上就是康有为要光绪：“惟有擢用小臣，广其登荐，予之召对，察其才否？皇上亲拔之，不吝爵尝，破格擢用。”一段话连用两个“擢”字，可见其急切！（康有为当然首期光绪提拔自己，但光绪却别有主意），关键就是倾向变法的人在军机处里要有位置。其次可能是关于下明诏和交部议的技术问题，因为皇帝上谕一般要由军机处来草拟（承受谕旨，回堂拟写），如果谕旨下到军机处，大臣就可以驳议（即与皇帝商量），如果不由军机处来拟旨，原则上也是可以的，因为军机处原是后添的中枢机构，不由军机处拟旨，下到军机处的就是“明诏”，大臣就只好照办了。只有类似的谈话内容，才符合当时的政治情势，也才与会面的时间相匹配。《光绪朝东华录》对光绪召见康有为事有记载，与康有为自己所说的两相对照，可以扣掉康说的太多的水分：
召见工部主事康有为于仁寿殿，上深以廷臣守旧阻碍变法为忧。康有为面奏，请皇上勿去旧衙门而惟增新衙门，勿黜革旧大臣而惟擢小臣。多召见才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，赏以卿衔，许其专折奏足矣。彼大臣向来本无事可办，今但仍其旧，听其尊位重禄，而新政之事别责之于小臣，则彼守旧大臣既无办事之劳，复无失位之惧，怨谤自息。即皇上果有黜陟之全权，而待此辈之大臣亦祗当如日本待藩候故事，设为华族，立五等之爵以处之，厚禄以养之，不必尽去也。上然其言。
这份记录也有以结果推测内容的问题，以见前与见后康之表现来看，他未必会建议“不加其官”而只许专折上奏便了事。但不管怎么说，当时的史载，总要可信度大些，因为康有为尚来不及在此大作文章。即使受康的影响，也不会太离谱。
不管怎么说，这次会面还是很重要的，它毕竟是清朝皇帝与维新派首领的第一次面晤，通过这次会晤，康梁真的成了变法的政治顾问，他们对变法进程有了更多的干预。然而这种干预和参预却是通过与康有为原来料想的并不相同的方式完成的。
光绪虽然长于深宫，但并不糊涂，这也许是爱新觉罗家族的特点，不论贤愚不肖，神智都很健全，他十分清楚康有为的心意，也认可了康有为的主意，从而更加认清了康有为的价值。他亲切的姿态和谦逊的态度使得康有为大受感动，可以说他以独特的帝王风范征服了这位一向自命不凡的康圣人，使他从此以后再也不能忘怀于光绪（未见光绪之先，尽管也主张学日本，主张搞君主立宪，但却未必对君主有多么深厚的感情），执迷于保皇，成了他以后政治生涯的一大特点。但是，光绪却决计不把康有为超擢到身边来当顾问，承受这种被召见的旷古奇典的康有为，仅仅得了一个不伦不类的总理衙门上行走六品衔的小官，连梁启超都觉得百思不得其解。
我们前面说过，康梁并非优秀的行政人才，这一点光绪帝通过几番摸底，想必是清楚的；而另一个重要因素促使光绪不提拔康有为，就是这几年他作为启蒙思想家的名声，这种名声太大了，大到了树大招风的地步。总之，这个时候将康有为破格超拔上来，所引发的副作用恐怕大得会令光绪承受不了。
虽然光绪没有提拔康有为，却给了他以专折上奏的特权，有了这个特权，康有为就不用挖空心思代人操刀，而可以源源不断地将主意递上去，以供光绪裁决。从这一点上讲，他与光绪的关系比之未召见前密切了不少。康有为毕竟是维新志士，没有被提拔，虽稍有牢骚，但很快就振作起来，全力投身变法操作。由于光绪不久又引入了谭嗣同等四小军机，康有为的作用就更加突出了。
在召见康有为之后约半个月，7月3日，梁启超由于徐致靖的推荐而被召见。按清朝的典章惯例，只有四品衔以上者方可被召见，由于恭亲王已逝，这一惯例已经被打破，所以康有为、张元济都见到了皇帝。梁启超以白衣举人身份被召见，虽然很少见，但却不在职官召见的惯例约束之内，皇帝有权可以这样做。所以，召见梁启超，从制度角度来看，远不如召见康有为来得重要。
关于这次召见，梁启超在《戊戌政变记》中只淡淡地提了一句：“上命进呈所著《变法通议》，大加奖励。”看来，这次召见双方没有谈得很畅快，梁启超一口广东官话，把“孝”说成了“好”，把“高”说成了“古”，君臣问答，无法沟通，光绪这个世居北京的“外江佬”眼看一时弄不明白梁启超说了些什么，只好留下《变法通议》，叫梁下去歇歇了。《变法通议》是梁启超在办《时务报》时发表的十二篇论文的合集，篇篇精选，字字珠玑，其中的主要内容，其实光绪想必已有所了解（据张元济回忆召见时的情形，说“光绪帝对外边的事很熟悉”）。召见后，梁启超被赏以六品顶戴，让他去办理译书局事务，
梁启超显然对这次召见印象深刻而懊恼万分，那个时代的读书人，有谁不想在皇帝面前一展才华呢？从此而后，梁启超开始让夫人教他讲“官话”（幸好有光绪这一刺激，否则以后清华研究院四大教授之首的梁先生的课就不好上下去了），大概起因就是这次召见。而梁的同志们也认为梁没有按故事擢入翰林，是因他的口音而使光绪“不喜”。
其实，梁启超的懊恼与他的同志们的猜疑都是没必要的，光绪这个人虽然有毛病，但心胸却是很宽阔的，他断不会计较梁启超的口音，而吝惜官职。在召见之前，梁启超的所作所为和文名满天下的情形，他是知道的一清二楚。召见时就算梁能象他老师一般侃侃而谈，最后的结果可能也就是这样。梁的懊恼可以理解，就像什么都会结果老师提问时却口吃得答不上来的小学生一样，但他其实不知道这并没有影响光绪对他的基本看法。光绪的意思，是让梁启超继续在启蒙（包括引进思想）上多措意。当然，光绪的这个意思，并不十分合梁的初衷，与他的老师一样，在那个时候，他们还是以在政坛上一展身手为最大心愿。在变法过程中，梁启超也起了参与谋划与规划的作用，据胡思敬记载，京师大学堂这个在《明定国是诏》里特意单列的“新政”，开办过程“百事草创，学校尤繁赜，礼部不敢主议，诿之总署（即总理衙门--笔者），总署私属梁启超，启超乃采日本东京学校规则，草议八十余条上之。”与他的老师一样，树大招风，声名在外，所在只好干这种没有名分的实事。
五、替代：四小军机
随着变法的深入，光绪召见的微臣越来越多，8月间，严复、谭嗣同、林旭、刘光第、杨锐等人先后都入京得到这份荣光。而新政的诏书大多由康梁奏折之意出之。但是由于变法愈来愈受到顽固派的抵制，西太后的偏袒一方的态度也日趋明显，一些原本不反对变法的中间温和派大臣也开始随风倒，附和顽固派为变法制造障碍。翁同龢之去，在军机处这个中枢机构上无人出头为变法作主，随着顽固派捣乱的加剧，翁去后留下的缺憾愈发明显。于是，9月5日，在变法的关键时刻，光绪毅然任命谭嗣同、林旭、杨锐、刘光第四位年青人为四品卿，人军机为军机章京，填补翁同龢去后的缺憾。
军机章京是军机处的中层办事人员，其作用因人而异，有时大有时小，能人在此位上，有时作用比一般军机大臣还大。军机章京分满汉两班，每班8人，日值两班，凡属军机处事务，莫不由章京具体负责办理，小到上传下达，大到草拟上谕。军机章京一向都被视为实权人物，人称“小军机”。
谭嗣同等人被任命为“小军机”，反映出光绪为坚持变法的良苦用心。这四个人都倾向变法，其中谭嗣同与林旭态度还相当激进。但是他们又都有一定的来头，不象康梁那样没有“根基”（康有为之叔祖康国器虽当过广西护理巡抚，但时间已久，且关系较疏，算不上是世家子弟），更不象康梁那样名声在外，遭人忌恨。
谭嗣同系湖北巡抚谭继询的长公子，谭继询是个出了名的循规蹈矩之人，西太后对他很放心。林旭这位白衣秀士，翩翩佳公子，本是洋务派名臣沈葆桢的乘龙快婿，又曾为荣禄幕僚。这二人又都是康有为的私淑弟子（没有真的入门受业），与康梁的思想十分合拍，系十分健锐的维新派斗士。尤其是谭嗣同，虽生于官宦之家，却绝无世家子弟气，生平好交结江湖义士，慷慨仗义，有古侠士之风。刘光第原是刑部主事，倾向变法，但态度比较温和，有调和新旧的意向，他与张之洞有些渊源，对张之洞相当推崇，不过在被选人军机后，表现得相当不错。杨锐是张之洞的得意门生，长期在张之幕下，张倚之若左右手，1889年入京以举人官内阁中书，与张之洞书信不绝，张有事托杨锐，而不托在京任职之子，可见关系之深。诚然，杨锐也同意变法，但态度上往往以张之洞的立场为转移，所以在变法中，他的态度最为缓和。
尽管光绪选择这四个人人值军机，充分考虑到了顽固派的承受力，实际上是一个略带妥协性的办事班子。但是，四小军机在进入军机处那天起，就引起了老派人马的强烈嫉视。
据梁启超讲，四小军机“拜命之日，皇上亲以黄匣缄一朱谕授四人，命竭力赞襄新政，无得瞻顾。”如此隆重之礼，说明了光绪对四小军机的重视，也发出了一个信号，顽固派军机大臣有被架空的危险。
按惯例，新上任的军机章京必先去军机大臣私第挨门拜谒之后，方才到差，可是也许是由于不了解这一内情，或是觉得自己由特旨而授，身价不同，所以他们四人均未去拜，即到军机处供职（不了解情况的因素肯定会有，对像杨锐这样的人，肯定不会因这等礼仪上的小事而开罪大军机的）。这一举动，如火上浇油一般，使军机四卿一踏入军机处的门槛，就与原来班子中的大多数人处于尖锐的对立之中。
军机处与一般中央机构不同，无衙可言，因为它成立时就是皇帝的一个秘书班子，因此在皇宫隆宗门内的一所平房里办公。军机章京分作满班和汉班，各据一端，而四小军机来了之后，发现满班和汉班内均无他们的位置，两边互相推诿，有意刁难，“诣汉案，辞曰：‘我辈系办旧政者，请他往。，诣满案，辞曰：‘我辈满股，君何为搀杂？’”血气方刚的谭嗣同等人岂能受这个气，干脆以硬对硬，抬腿就要走，这一下，对方到软了下来，军机大臣出面，在屋子中间为他们设下桌案，从此，他们就成了军机处的“中心”。从此而后，几乎所有有关新政的奏折都交给他们处理，由他们先拿出意见，在奏折上夹上写有处理建议的签条，然后由军机大臣转呈皇帝裁夺。守旧的军机大臣们，一时间几乎无事可做。为了垄断新政事宜，四小军机兼代满班与汉班业务，也分成两班当值，谭嗣同与刘光第一班，杨锐与林旭一班，“名为章京，实则宰相也。此后新政，皆四人行之。”
杨锐入值军机后在给他弟弟的信中说：“圣训煌煌，只增战悚，每日发下条陈，恭加签语，分别是否可行，进呈御览。事体已极繁重，而同列又甚不易处，刘（光第）与谭（嗣同）一班，兄与林（旭）一班，谭最党康有为，然在直当称安静，林则随事都欲取巧，所答有甚不妥当者，兄强令改换三四次，积久恐渐不相能。”杨锐在维新运动中是维新派的同路人，在新旧两党的尖锐斗争中，他站在“中间偏左”的温和派立场上，对康有为及其同志的政治观点乃至政治态度都持有异议。因此，他在军机是处处谨慎小心，对林旭的激进姿态每每不以为然（但他的立场基本上还是偏向维新派的，故尔，林旭还能忍受他的“强令”）。从他的叙述中我们可以看出四小军机处境之险恶，公务之繁剧，名符其实地是变法的工作班子。
在短短的16天里，四小军机襄助光绪，颁布了一系列新政的诏令，处理了大量的臣民上书，象试办速成学堂，鼓励士民上书言事，“推广游学办法”，鼓励士民送子弟出国留学，重建海军，和一系列整顿财政税收、大力发展民族工商农业的法令，均由四小军机操办，特别应该指出正是由于他们的参与和推动，光绪毅然，下诏准许八旗人丁“各习四民之业”自谋生计，在这个困扰清朝近二百年的毒瘤上开了刀。
在西太后即将发动政变前夕，已是“山雨欲来风满楼”的场景，湖南守旧派曾廉上书，深文罗织，请诛杀康、梁，发出了血腥反扑的信号，在此关键时刻，正在当值的谭嗣同与刘光第，上书对曾折逐条批驳，并最后写上愿以全家百口性命相担保，康、梁无罪有功。毫不手软地挺身挡住了顽固派的反扑。
应该说明的是，军机四卿并非康有为的传声筒，如梁启超所云“自此皇上有所询问于康，则命四卿转告，康有所陈奏，亦由四卿密陈”的情况固然是有的，但在一般情况下，军机四卿还是以独立意志在参与新政，即使如谭、林这样的康门私淑，也绝非事事请示，日日汇报。据梁启超讲，他们在一起时经常争论不休，经过争论达成一致，往往并不以梁的意见为准。
在百日维新期间，尽管黑云压顶，困难重重，维新阵营里还是聚拢了相当一批有志之士。翁同龢被革职还乡，前往送行者数百人，大多为同情变法的人士，不少并非是翁的亲故，而是“为天下”的维新志士。到了这个时候，变法运动已远远超出了康梁传统的小圈子，变成为全国先进士人的共同事业。除了四小军机之外，变法运动还有几位斗士型的人物，与康梁一起，为变法运动出了大力。一位是御史杨深秀，这位山西大儒，是位北方有名的汉学宗师，曾受聘为山西会德堂书院山长。入仕后先后做过刑部主事、郎中，山东道监察御史。维新运动兴起时，他已年届半百，然求新之志却老而弥笃，作为言官，他利用自家独特的身份，每每为变法大声疾呼，力荐维新人士，并果敢地上书弹劾顽固派大臣，怀塔布、许应驳等礼部六堂官正是因为他的弹章丢了乌纱，湖南巡抚陈宝箴被顽固派弹劾，他为之抗疏答辩，冲锋陷阵，无所畏惧，几乎是哪里有“仗”打，哪里就有他的身影。尤为难能的是，西太后发动政变以后，缇骑四出，曾参与新政之人，人人自危，大都不是远避他乡，就是忙于洗刷自己的时候，他居然站出来上疏追诘西太后训政之由，并援引古义，要求西太后撤帘归政，害得破帘而出的西太后大为尴尬，恼羞成怒，将其逮捕入狱。他是戊戌六君子中，年岁最长者。
另一位是徐致靖，这位侍读学士堪称维新运动中的勇健之士，他与两个身为翰林的儿子都与维新派过往甚密，维新运动几个关键的“坎”，均由他出面上书得过，荐康有为、黄遵宪，再荐梁启超，三荐四小军机，外加请光绪明诏定国是，在百日维新期间，被光绪擢升为礼部侍郎，与同期迁升的李端菜（梁启超妻兄），同主礼部，负责变法的教育改革事务。政变后，他与六君子一道被逮，由于他父亲与李鸿章有很深的交情（据说李鸿章中进士那年与徐父同棚考试，完卷未及誊好即患急症，结果由徐父代为誊好呈上，结果是两人俱中，从此结为莫逆），李鸿章花了很大力气托荣禄为之疏通，说此人就爱唱唱昆曲，胸无大志。西太后看在荣、李之面，定了他个监斩侯（死缓），直到1900年八国联军打进来，方才脱牢狱之灾。
还有夏曾佑与严复，也算是维新运动的中坚人物，他们二人所起的作用，自梁启超以下，无人堪匹。严复这位出身农家的中国最早的一批洋务学生，被派到英国学海军，偏偏不安分地杂涉旁收，变成了中国最精通西方社会科学的一代宗师。由他“达诣”的一批西方近代社会科学名著，成为几代先进中国人用以改造中国的利器，一部《天演论》一出，对维新运动所起的作用，不亚于梁启超那支生花妙笔，喜爱时务体文章的青年，也喜欢将自己的名字改成“适之”、“天择”、“竞生”之类。严复与夏曾佑在天津创办的《国闻报》，论影响虽不及《时务报》，但议论之深度却过之。
夏曾佑曾被蔡元培誉为中国最有功底的学者，除了未完的一部《中学中国历史教科书》之外，一生懒于述作。可他在戊戌变法时却是一位活跃的要角。梁启超曾这样描绘那时他与夏的交往：“我十九岁始认得穗卿（夏曾佑之号）--我的外江佬朋友里头，他算是第一个。初时不过草草一揖，了不相关，以后不晓得怎样便投契起来了。我当时说的纯是广东官话，他的杭州腔又是终身不肯改的，我们交换谈话很困难，但不久都互相了解了。他租一间小房子，在贾家胡同，我住的是粉坊琉璃街新会邑馆，后来又加入一位谭复生，衡宇望尺咫，我们几乎没有一天不见面，见面就谈学问，常常对吵，每天总大吵一两场，但吵的结果，十次有九次我被穗卿屈服，我们大概总得到意见一致。”梁启超、谭嗣同与夏曾佑都在北京的时候，也就是维新变法的关键时刻，这些热血青年那个时候就这样为国家的前途、民族的命运在天天吵、争，然后去做，不为名利，不顾性命。叶昌炽在当时是一个持中间立场的小京官，但他也承认，维新变法的这批人都是“才隽之士”。
这些人再加上黄遵宪、容闳、陈三立（陈宝箴之子）、皮锡瑞、孙治让、唐才常、章太炎、毕永年、冒广生、熊希龄、陈叔通、孙宝碹、徐仁铸兄弟。沈曾植兄弟等等一批在运动中披坚持锐，冲锋陷阵的志士，维新运动形成了自己的不大但颇有声势的阵容。除了孙中山等海外的革命者之外，他们可以说是中国第一批具有革命意义的先进分子，因为近代化到了他们手里，才有了结束几千年封建专制的意义。以后的革命者与形形色色的救国论者，都堪称是他们嫡传的后代。
远远超出康梁范围的这些维新人士，他们中的多数论思想境界和学识水准并不亚于康梁，也属于同时代的早慧者，但恰是康梁先登上了峰巅，奔走呼号，将他们的心愿汇成一种颇有声势的运动，所以尽管参加者出力不少，贡献与牺牲也很大，但运动写上康梁的名字也不为过（不过，后来的康有为颇有贪功之嫌，他将这场运动中的牺牲者均视为自己的学生，好像运动就是他和他的弟子自家的事，这就过分了）。准确地说，戊戌维新是那个时代先进分子共有的果实。
六、冗政的威力：棉花套阵
冗官与冗政是传统官僚体系的一大特色，几乎每个朝代都难以免“俗”，可能有的会好一点，有的差一点，愈往后走，官僚体系愈完备，这个问题也就愈突出。前资本主义时代的官僚体系的首要问题是维持稳定，为了实现这一目的，必须牺牲效率，所以冗官与冗政就不可避免了。
冗官不过是人浮于事，凭白多出来的闲曹与浮吏，他们吃饭不管事，而且还捣乱，成事没有，败事有余。而冗政就比较复杂了，它既有与冗官相联系的机构重叠、政出多头种种制度结构上的症状，又是一种行政风格，它在行政运行上疲沓、沉闷、低效率，而且还外带一种奇特的行政手段；只要中央政府的某些政策对一些大的既得利益集团不利，相应的政府机构就会利用政策间的间隙、文牍文辞的转换等等手段，使政策名存实亡。面对这样的冗政机制，你就会象掉入了棉花套一样，全然无处着力，也不知向何处出击。据说太平天国时期，某督抚受贿为手下一名屡战屡败的部下说情开罪，文案老夫子只将奏稿中的“屡战屡败”换个次序，变成“屡败屡战”，就化罪为功，安然无恙了。这种文牍功夫，就是冗政行政风格之一。
在戊戌新政的推行过程中，不喜新政的大臣，几乎是本能地利用冗政的滞力来阻击之，其中既有衙门习气的推诿与拖沓，又有巧用文牍的抵制，更有偷梁换柱搪塞陋习。
修改各衙门的则例，本是行政机构改革中非本质性的一项改革举措。清代是个偏重于依赖制度与成规惯例进行统治的朝代，各个衙门根据办事的需要，除了《会典》之外，还定有“则例”，即处理日常政务的条规与成例，多数以事例（即从前办过类似公务）的形式出现，办事时按例来套，参照前例执行便是。时间一长，事例繁多，规定细琐，有时往往前例与后例矛盾抵牾，实际上给书吏文案之流上下其手、营私舞弊大开方便之门（因负责的高级官员无从去熟悉则例）。各衙门某种程度上是胥吏当家。清人有这样描绘各衙办事的：
堂官至，则掌印、主稿率全司司官鱼贯而出，至堂檐下，书吏捧稿，每人而授之，使呈堂焉。受之者，莫知内容，亦毋庸知也。至堂上，则堂官整冠迎之，立而画行，司官雁行立，画毕，敬还司官，不敢久阅以烦司官也。有问，则掌印、主稿肃以对，对毕，率其曹出，有随班上堂数年，不得与堂官交一语者。
在乾隆时，曾经出现过书吏上下其手，蒙骗堂官，套出几十万两白银的大案。尽管如此，这种祖宗遗下的病窦百出的则例，还在指导着各部的运行。
修改各衙则例，是变法运动中学习日本改革行政体系的第一步，在百日维新之前，康有为以及各个维新之臣纷纷上书要求修改各衙则例，均如石沉大海，没有消息。百日维新开始后，梁启超说动仓场侍郎李端菜上书奏请修改则例，光绪不顾大臣阻挠，直接发布上谕.限各部在规定时间内修改各衙则例，办竣后奏报。接到上谕后，中央各机关一体采取搪塞推延战术，开始除了理藩院在拖了个把月之后奏报已经派员办理之外，其余各衙就像没这回事一样，光绪帝不得已，再次严令督办，各衙门也只是敷衍了事，一直拖到政变发生，此事遂不了了之。
在裁撤闲散衙门和各机构冗员的问题上，新政也遭到牛皮糖式的抗阻。
按理说，精减机构本是传统政治体系内就可以解决的问题，并非专属于近代化改革，然而，封建时代的末世，行政机构百病丛生，老机构废而不撤，要办事就须添新机构，象补丁式的东补西补，弄得叠床架屋，臃肿不堪，只要想维持下去，非得再添新机构不可，久之，新又变老，于是再添新的，恶性循环，不知伊于胡底。进入近代以后，中央添了日见膨胀的总理衙门，而各省则不断地添加局、所，非此不足以应付局面。光绪与维新派对此深恶痛绝，几次下手意欲动刀，但是均无结果。百日维新期间，连岑春煊等温和派大臣也出面奏请裁撤闲衙冗吏（这是他的一贯主张，否则怎么会有“官屠”的绰号），光绪于是痛下决心于8月30日，断然下令裁撤中央政府中詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等闲衙和地方政府中湖北、广东、云南三省督抚同城的巡抚以及东河总督与各省粮道。同时，光绪还严令中央及各省裁撤各级政府中的冗员，将各种局、所裁并。