117．政党政治与派系政治

117.政党政治与派系政治

殷怀远

编者按：本文作者殷先生对于政党政治和派系政治的综合分析，我们大致同意，但在结论上主张要在中国造成对立的两大党作为责任内阁的基础，这似乎只是一种主观的愿望，而颇缺乏客观事实的依据的。殷先生以为如何？

行宪后的中国，举凡英美民主国家所具有的宪法、议会、总统、政党等，我们都一一齐全了。但是苟有人问：“中国的政治果真民主化了吗？”相信必无人有充份信心而给予肯定的答覆。再如有人问：“目前中国的政治是在政党操纵之下行使着治权，那么，中国的政治是否即英美的政党政治呢？”则相信更不会有人点头说是。

不错，老牌民主国家的一切形式，我们都已具有了，然而实质上，中国政治并未因此而得进步；盖形式虽然变了，实际的内容却仍旧没有变化。中国目前的政治，一言以蔽之，曰“派系政治”而已。与欧美之政党政治，实有天渊之别，稍一比较，即不难窥出中国政治的病源和病征。

（一）

古往今来的政治思想家，其立论虽各有不同，然一如万流归海，其研究总是以“权力”为最高的对象。因为权力这个东西，善用为福，滥用则为祸。在独裁的国家，权力操于一个或少数人之手，全国人民都要受这个人或集团的支配。人民赞成也罢，反对也罢，都得服从，因在那种情形之下，人民绝无自由意志之可言，在最高的那一个人的命令，就是法律。假使人民不能容忍这种暴虐的独裁统治，而想去掉这个高高在上的独裁者，则除了革命和暗杀外，就再也找不出第二个可行的方法了。一九四四年七月间，德国有人把炸弹置于希特拉的足旁，就是这个道理。但是暗杀只能去掉独裁集团的一个首领，整个的独裁集团不会因此而垮台，原有的政治原则也不会因此而改变。若要达到这两个目的，还是要作大规模的革命。但是革命要流血，要破坏，对于国家和人民都是很不经济的。而且革命有内在的循环性，你现在革人家的命，等到你也做得不对的时候，别人也会照样的来革你的命。将来第三个人又会来革这第二个人的命。如此循环不息，以暴易暴，无有宁岁。命革得多了，国家的生机也就因此断送，大家同归于尽，占便宜的只有国外的敌人。这就是独裁政治被诅咒的主要原因。

民主政治之所以能够成为二十世纪一股不可阻遏的历史主潮，为世人所一致讴歌，其意义与精神，除了我们所熟知的“民有，民治，民享”外，真正伟大的贡献，还在于它能使一国的政治走上一条大家共守的常轨，使国内各阶层的人民，能在和平与安定中竞争，并从而谋取国家的建设与进步。民主国家对于权力的付托，是采取选举的方式，谁能够得到多数人民的选票，谁就可以握执治理国家的大权。所以在“美国每次的总统竞选里，双方都是大吹大擂，拿出所有的法宝，企图打倒对方，自己踏进白宫。这与中国从前争皇帝位，今之独裁国家里争领袖（fuhier）位，初无二致。所不同的是一个用的是bullet（枪弹），而那一个用的是ballot（选票）。这一点似乎是小分别，而实在极大极要。据专家估计，美国用在大选的钱，双方合计，总在一千五百万美元左右，这似乎是一个庞大的数目，然以之分配于投票的五千万左右的选民，每个人的负担不过三毛钱！美国的老百姓只要每人肯花三毛钱，就可以更换政治金字塔顶尖的人，因而更换政策，以免国家陷于危险。在英国更为便宜，那里每选民只须出七分钱就行。在独裁国家里，如要更换政府，则以一千万或一万万的三毛钱得来的数目都不够，而内战的血腥臭澈中外，由杀戮所种下的怨恨绵绵而无绝期。然英美由此省下来的大批内战费用，便可用在国计民生上，用在和平的发展上，无怪他们的国家一天天富，而独裁的国家一天天穷”（见何永佶著《为中国谋政治改进》）。

选举既是竞取政权免除内战的唯一良好方法，为便于选民的抉择起见，于是便有政党的产生，所以政党可以说是民主政治的产物，与议会政治以俱来。政党靠获得多数人民的选票而执握政权后，即可组织责任政府，逐步实行其竞选时所标榜的政纲政策，对国家和人民负完全的责任，此即所谓“政党政治”（partypolitics）。

推行政党政治的国家，其历史悠久而著有成效者，自为英美两国。目前英国政治的枢纽在于国会，而国会之主要部份为下议院。下议院虽为重要机关，但不能自行产生，而有待于选民之推选，选民在推选下议员时，虽可自由投票，而标榜领导于其间者，则为政党。下议院产生之后，其运行则依政党活动，以定其倾向。又英国政府例由多数党所组织，当权时尽量实施其政策。少数党不能参加政权之行使，对于在朝党，即竭其批评与攻击之能事。柯百腾（cobdon）曾谓：“少数党之唯一权利，为尽力使成多数党，而于达此目的以前，只能低首下气，忍受敌党之排斥与箝制。”所以英国的政治，表面似纯为人民的政治，实际上则为政党的政治，惟政党的一切措施，仍以民众和舆论的向背为转移，故不失为真正的民主政治。美国的政党政治，其实施之方式虽与英国稍有不同，但实质上并无二致。

观乎上述，我们可以知道政党政治之意义何在了。简而言之，政党政治是政党依照人民共同的意志及舆论的主张，以定其政纲政策，并以之标榜竞选。如得多数人民的推举，即可以人民所付托主权为根据，组织责任政府，直接对人民代表机关负责，间接对人民负责。一旦社会舆论转变，或失去议会的信任时，则该党不得继续把持政府，而须退位让贤，听由反对党出而主政，本身则退为反对党，在野负起监督政府的责任。

（二）

政党政治的种类有三，即：一党专政、两党抗政和多党竞政。我们以目前中国的现实政治来和这三者比较一下，就可以知道中国行的是否政党政治了。

独裁的国家不一定有政党，但是一党专政的政治，却只出现于独裁的国家。在这种国家里面，非但不容许异党的活动，而且在法律上也是禁止其存在的。我国自鼎革以后，政党林立，自革命性的组织，以至御用的机关，五花八门，应有尽有。及至国民党北伐成功之后，就开始了所谓“训政时期”，并高喊“党外无党，党内无派”的口号，排斥和禁止一切其他党派的活动。这个时期的中国政治，自上至下，无不为国民党一党所包办，所以也就是国民党一党专政的政治。此种现象一直继续到抗战初期的二十七年，为了一致对外，共赴国难，才公开承认其他党派的合法地位。到了现在，宪法颁布了，政府也改组了，而且还有民青两党的人士参加在里面。实质上如何，我们暂且不说，在理论上国民党不复是一党专政了。如质诸国民党，它也是不会承认仍是一党专政的，宪法施行之初，他们不是说已经“还政于民”了么？

政党政治的第二种，曰：“两党抗政”。亦即世人所称道之英美的“两党制”。但“两党抗政”或“两党制”，并不是说一国亦需要有两个政党，“一国如仅组有两党，非必即为两党制。两个政党可以同时存在，而不发生重大政治作用，如在专制政体之下然者。两个政党可以发生个别作用，而其力量不相平衡，一则能垄断政治，为所欲为，一则仅有政党之名，根本不能发生重大影响。其与一党专政，虽有程度上之差别，初无根本上之不同点。又如两个政党虽可各自发生重大作用，并能轮期主政，而其获得政权之根据，不在人民之拥护，而仰赖军力之支持；或更劫持民意，则亦失去两党制之意义。”（见刘迺诚著《英国的政治》）但同时有几个政党并立，而其中有两党势力特强，能起互相监督、轮流执政的作用，也可算是两党制的政党政治。如英国有保守党、劳工党、自由党等政党，但实际操纵英国政治者，则仅为保守劳工两党，这便是一个很好的例子。

中国目前的政党，其公开出现与国人相见者，有国民党、青年党、民社党等（共产党暂且不谈）。在理论上说，和从表面上看，这三党都是目前的执政党，并没有一个强有力的在野党来反对政府。且现在的政府并不曾因民青两党之参加，而成了像英国在战时的“联合政府”（一称协力政府），因民青两党由于力量的薄弱，在政府里面不能起一点积极的作用，“陪衬”有余，“协力”则不足，一切事情都是国民党决定了之后，再照例的由民青两党加以赞成和拥护，其实赞成与否，国民党还是要实行的。所以目前中国的政治，更谈不上是两党抗政的政党政治了。

政党政治的第三种，曰：“多党竞政”。即一国之内，同时有许多不同的政党存在，而各自之势力又不相上下，没有一个绝对的多数党。法国的情形就是这样，政党很多，但到现在还未产生一个多数党。在选举的时候，不但有许多政党参加竞选，而若干政党在选举上常有合作的可能。选举揭晓之后，众院几无绝对多数党的出现，国家元首在授予组阁权时，有时甚感困难。所以法国政府常由若干政党组合而成，因此遇到重大问题的发生，各党的政策不能一致时，就要发生阁潮，而法国内阁之常以“短命”见称者，亦在乎此。多党竞政虽不是政党政治中最理想的一种，但与一党专政比较，仍不失为一种民主制度。我国现政府虽说是由三党所组成，但因国民党是占压倒优势的多数党，无论在立法院或行政院，民青两党都不能发生一点足以引起作用的反对力量。立法院里面有正反两派的存在，但那些都是国民党的人，行政院纵有阁潮发生，也断不会是由于民青两党的压力所致，至于调换阁揆，更不会轮到民青两党的人士上台。所以目前中国的政治，也不能说是“多党竞政”的政党政治了。

假使以上的分析没有错，中国的政治既不属于政党政治的范畴，那么究竟是一种什么政治呢？这不是别的，就是我在篇首所指出的“派系政治”。

（三）

我们虽不同意于什么“国情论”之类的看法，但要想澈底的去了解中国的政治，我们决不能像研究外国政治那样，单从制度和政党方面入手。研究中国的现实政治，最好搁下一切的政党不谈，然后再默察中国政治上所呈现的各种现象。在中国有一种怪现象，就是能在政治上起重大作用的，不是政党，而是形形色色的派系。政界稍有地位的人物，不说是某某派的领袖，就是某某系的首脑。新崛起的政治人物，人们不说他为某某系的“人”，就说他是某某派的得力干部，而事实上也的确多半是如此。派系政治可说是中国封建遗毒之一，历史上阉臣与外戚之争，王安石与司马光之争，皆为中国派系政治具体事实的表现。民国缔立之初，军阀横行一时，在军阀中间，有所谓直系、皖系、安福系等，各自割据一方，靠武力来争权夺利。民国初年连绵不绝的内战，就全是这些派系之争。到了国民政府成立之后，军人割据的现象虽不若以前之甚，但在政治舞台上，却出现了各色各样的派系。这些派系的情形甚为复杂，光怪陆离，大派之中有小派，大系之中有小系，复系中有派，派中有系。利益一致时，就互相结合，利益冲突时，就互相倾轧，但倾轧的时候总比结合的时候多。二十年来的中国政治，变来变去，总不外是这种派系政治的一再翻新而已。

派系政治的特点与罪状甚多，现举其荦荦大者述之于左：

1派系之所以与政党有异（纵令他们名称上是属于一个政党），就是一个政党之出现，全是为了它觉得自己的党纲政策是最好的，而思执握政权来实现其抱负，所追求的是人民大众的福利，而非一人或一党的利益。但在派系就不同了，他们出现于政治舞台，纵有所标榜，亦不过是一种幌子而已，追求的只是一派一系甚至一个人的特权和利益，毫无国家民族观念。到了利害关头，常不惜“今日的我向昨日的我宣战”，食言毁约，视作当然。由于出发点的不同，政党产生的是政治家，派系产生的却只是政客。

2政党必与人民发生密切的关系，因它要得到多数人民的拥护，才可获得执政的机会。派系则只是一种封建式的结合，绝对没有群众，也不需要群众。他们之所以能在政治上取得地位，小系小派是靠大系大派的提拔，大派大系则是在革命时代一直割据到现在，或得到最上一个人的信任而得私自培植势力，自成一派一系，在派系中，在上的提拔在下的，在下的又支持在上的。互相为用，狼狈为奸。

3派系虽没有群众，却不可无爪牙（美其名曰干部）。为了使己系己派的势力更加雄厚，以与他系他派争权夺利，于是便极力罗致心腹，培养干部，造成一种极恶劣的政治风气，就是有志于政治者，不能循正常之途径以献身，必须依附一派一系，始能插足于政治舞台。近年来教育机关之成为角逐的对象，就是各派系要争取培植干部的地方。

4派系政治自上至下，其一切作风，都是对事不对人。凡是他系他派的人，一律加以排斥，所做的事情，不论好坏，一律加以破坏，最少不予合作。就是在打仗的时候，眼见属于他系的军队被敌人包围，也是见死不救的。但是只要是属于己派己系的，纵使贪污渎职，犯下滔天大罪，亦必多方代为掩饰，务使不为国法所制裁。

5在中国，可能几个派系同时存在于一个政党之内，但表面上大家绝不承认有派系的存在，暗中却彼此倾轧，所用的手段，则有甚于对付一个政党的。在外国的政党里面，并不是没有派系的存在，如英国工党里面，就有所谓“叛党份子”的存在，但这些“叛党份子”争的只是政策的更张，而非少数人的权利。美国民主党自罗斯福逝世后，党内保守与进步的两大势力就对立起来，华莱士领导新政份子公开和杜鲁门斗争，现在更进而组织了进步党，另起炉灶。良以组织政党，原是一般志同道合的人为了实现共同理想的结合，到了大家的政见相离太远的时候，当然就没有结合在一起的必要了。这种“合则来，不合则去”的精神，在中国的政党里面是没有的。因为中国政党里面的派系，大家争的是权利，而非什么政纲政策的决定与改良等。明白了这一点，我们就可以知道中国政党里面派系林立，却总不见有人出来另组新党的缘故。

6在英美无论是在中央或地方，政党领袖之在任者，其一切作为，却是求其政纲政策的实现，如遇到不可克服的困难，或为议会和人民所反对时，往往是很坦然的挂冠而去，因为他只想做一点有利于大众的事情，大众既然说他做得不对，他当然只好退位让贤，没有尸位素(的必要了。但在我国的派系领袖，即使是舆论哗然，人民痛恨，也绝对不思引去，因随着他的去职，许许多多的特权他都不能再享受了。而且就算他自愿引退，他的属下也是绝对不会容许的，因为主人一去职，他们的饭碗都要跟着打破的，除非他能找到一块新的地盘。所以自中央至地方，随着一个行政首长的更迭，往往是整批的来、整批的去。新官上任之前必先把“班底”准备好，一上任就来一个“扫荡战”，而旧人下台，也往往先准备好撤退之路，以免自己的人投置闲散甚至饿饭。

以上所举，皆为派系政治的特点，数十年来其在中国政治上造成的罪恶，真是罄竹难书。所谓“上行下效”这句话，是一点也没有错的，现在社会上到处是派系的对立，三人一系，五人一派，你猜我忌，我争你夺。以中国之大，几乎只要有空气存在的地方，就有派系的存在和对立，社会风气之坏，实为亘古以来所未见。

（四）

综上所述，我们可知目前中国之政治并非政党政治，而政治之腐败，风习之败坏，又实系派系政治所造成。目前朝野皆有革新之呼声与要求，本人认为革新改造，殊非空言呐喊所得而成，必需政治领袖与政党领袖之澈底觉悟，一切以国家利益为前提，幡然改图。求出一个大同大异之点来，造成对立的两大党，作为实现责任内阁制的良好基础。因有力量均衡的两大政党，所以谁要执政，谁就得争取多数人民的拥护，以政纲和事实来取得多数人民的信仰。如此一党在朝、一党在野，互相监督，轮流执政，中国的政治始得进步而臻于民主之境。

十一月一日于望映楼（《舆论》1948年第1卷第6期）