116．宪政时期的政党政治

116.宪政时期的政党政治

孙文明

本党革新方案，在积极拟订中。我们欢迎党内外人提供有关本问题的见解，以供参考。孙文明先生以政治学者的身份，提供他个人的意见，可作他山之石，我们在这里谨志谢意。——编者

当前国内最重要而引起全国人民注意者，厥为国民党之改革问题。盖此问题非但关系国民党本身盛衰成败，且与整个中国之前途命运，有非常密切的连带关系。因此，国民党员固殷切希望党中有澈底的改革，即党外之一切人士，亦没不渴望国民党能有革命性的剧烈整顿。因为非如此绝不能挽救目前政治经济以及军事上之危机，而完成戡乱建国之使命。所以国民党过去之酝酿改革，可能延搁消沉下去，而此次之改革，在艰苦环境压迫之下，非具最大决心，澈底实现不可。至于改革之途径如何，现在方案未定，当然难以预测，在本月三四两日召开国民党党务座谈会中，各出席中委及立监委员已坦白检讨过去之失败及提出今后改革之原则。全党意见一致，均感觉现阶级的国民党，必须澈底加以改革，前途方有希望。细读报载各委员所发表意见，多关系于推动党务、加强组织、整顿纪律等内部问题，而对于政党政治之基本原则、政党之使命、政党之作风、政党在民主国家之地位等方面，发挥甚少。兹值政党革新之前夕，爰将个人对于宪政时期政党政治之意见或期望，坦白直陈，以供参考。

民主政治是各种政治制度中最合理之制度，此不仅为古今中外学者所公认，且事实上已普遍流行于世界，甚至于显然实行独裁之国家，亦愿标榜民主制度之美名。我国实行民主，已有三十余年之历史，虽然流弊百出，但并非制度本身不可补救之缺点。所以我国实施宪政以后，继续采行民主制度，已成举国公认的百年大计。民主政治之实施，端赖政党制度之运用，舍此绝无其他办法可想。我国既决定采行民主制度，则政党之存在是当然的结果，无论全国人民如何讨厌政党，而政党之存在是非常需要的。我们仅能将其排出学校之外，使纯洁青年，安心读书，延迟其过问政冶之时期，但绝不能将政党逐出社会之外，使成年男女亦不参预政治；除非我们根本放弃民主，另行他种制度。政党既随民主制度而产生，所以我国在推翻君主、建立民国之初年，即有许多政党应运而生，造成政党林立，极度纷乱之现象，此实因政客投机，纷纷组党，不以民众为基础使然。此称多党乱政现象，非但不能推行民主制度，且根本违反政党政治之原则。国父孙中山先生有鉴于此，毅然将国民党于民国十三年澈底改组，认为中国人民政治修养尚差，不能直接施党政，遂决定在宪政实施以前，先经过一训政时期，由国民党主持政治，并暂时代表人民行使政权；在此时期应积极训练人民行使四种民权，俾早日达到宪政时期之阶段，此所以在训政时期，我国遂行使一种一党专政之制度。此种制度，实有其设立之必要；所可惜者，在此时期……兵连祸结，民不聊生，根本谈不到政权行使之训练。抗战胜利以后，各党要求参政，人民亦希望改换一局面，国民党方面遂决定结束训练，开放政权，召开国民会议，制定宪法，步入宪政时期之阶段。

宪政时期之政党政治，显然与训政时期者完全不同。训政时期系由创立中华民国之国民党代表人民行使政权，并由国民党组织政府，推行政治，行使所谓“以党治国”之制度。此种一党专政之制度，在文化落后、政局紊乱之中国，行使训政，作为实施宪政之过渡阶段，确属非常必要。国民党坚苦奋斗，推翻满清，建立民国，铲除军阀，完成统一大业，以此功绩辉煌之政党，主持训政工作，实当之而无愧。抗战胜利以来，国民党顺应舆情，决定结束训政工作，实施宪政。国民党从此与其他政党完全立于平等地位，共同为国事而奋斗，走上民主国家政党政治之常轨。事实上，青年党及民社党业已参加政府，使一党专政之国家，改变为一多党政治之国家。当然国民党之性质及其在国家中之地位，亦随之发生重大变迁。

宪政实施以来，在政治上所表现者，多使人民失望，在现在政党政治时代，一切政治活动及设施，均以政党为原动力。政党开明，组织健全而有力，则一切施政，均以人民福利为依归，当然可获得全国人民之热忱拥戴！反之政党腐败，由少数自私自利之顽固分子把持，不为大众谋福利，则当然要遭受到全国人民之攻击与反对！

根据我国政党制度之情形，作者感觉要想澈底改革，复兴中国，须从下列各方面着手：

一、政党之性质政党是人类社会团体的一种，是人民因政治意识相同，而团结成的一种组织，以便运用国体活动的方式，参预政治，达到其福国利民之目的。盖民主政治是一种民意政冶，一切国家施政，应以民意为转移；但人民如同一盘散沙，苟无政党之组织，则民意不能集中，无法形成一具体的主张，当然更谈不到求其实现。在民主国家中，人人有权参预政冶，当然人人有权组织政党或参加已成立之政党。不过政党应以谋国家民族之利益为目的，绝不能假政党之招牌，而作危害国家民族利益之行为。倘如此，则根本失去政党之资格，而变为一个奸匪或叛国之组织，政府当然有权戡乱，铲除此种祸国殃民之组织。所以政党活动，亦有一定之范围，而不能漫无限制，由此可见法西斯蒂或共产主义国家之绝不容许异党份子存在，固极违反民主制度之精神，即法国之绝对放任，允许保皇党共产党及无政府主义派等危险份子存在，亦非常不合理。我国在宪政时期，一方面应严格取缔危害国家民族利益之非法政党存在，他方面对于合法组织的政党及其活动，则应竭力予以合理之保障。

根据以上所述，可见政党在本质上应为政治意识相同之公民集团，完全以人民为主体，而不应变为一官僚政客及少数特殊阶级把持之集团，尤其一个革命性的代表全民利益的政党，更不应蹈此覆辄〔辙〕。假如一个政党忘其本质，抛弃民众，而变为一少数特殊阶级把持的集团，则绝对没有不丧失人心，趋于崩溃的道理。国民党欲谋改革，恢复过去光荣灿烂之地位，非从此病根上着手，恢复其名实相符代表国民利益的政党本质不可。国民党始终是我国首屈一指、最有希望的一个大政党，非但国民党人焦急渴望，甚至于全国人民亦无不迫切希望国民党能复兴整顿，再成为代表我全人民的一个政治集团。

二、政党的基础政党既系人民的政治集团，则政党基础当然应建筑在全国民众之上，所以各国政党无不在竭力宣传，扩大组织，希望能网罗全国优秀份子，而稳固其政党基础，此为政党成败之重要关键。盖在民主政治时代，政党之成败，完全取决于选举之胜负，欲广泛获得选民之投票拥戴，非竭力扩大其社会基础不可。惟一国之内，人民的利害不能一致，尤其在经济方面，彼此冲突最烈，要想组成一全国人民均能满意之政党，事实上不易办到，因此各国政党均选择在人口上占多数，而又对其有利之阶层为基础。如劳工党以工人为基础，农民党以农民为基础，法西斯党以职业组合为基础，共产党以无产阶级为基础等，此种政党固可因内部利害一致，而加强团结，但当其执政之后，常易抹煞其他阶层之利益，而根本违反民主政治之原则。普通政党均以谋社会阶层之利益为目的，所以其政党基础亦建筑在多数阶层之上，尤其以在人民中占多数之农工群众及知识份子为基础。国民党为推行全民政治的政党，其基础当然更应建筑在多数阶层之上。我国以农立国，农民在全国人口中占百分之八九十以上，其次为工人及智识份子，商人自私自利，常与其他阶层利害冲突，甚至于在国家民族危急之时，仍然操纵物资，破坏金融，全国人民无不恨之刺骨。在此种情形之下，代表全民利益之国民党，当然应以农工阶级及智识份子为其主要基础，广泛吸收此种阶层之优秀份子，俾加强其政治力量。对于资本家商人大地主等，则仅在法律范围内保障其利益，已很优厚，不必另颁法律，予以贴补贷款购买外汇或其他投机剥削人民之特权，尤其不应该完全投入资本家之怀抱或径由半官半商之豪门资本家来把持，而使三民主义之忠实信徒及全国人民感觉失望，此为国民党今后改革走向光明或黑暗的一个重要关键。

三、政党的制度各国政党制度，情形不同，有采用一党专政者，有由两大党交互执政者，亦有由多数党联合组阁者。在宪政时期的中国，究竟采用何种制度最为理想，实为一值得研究之先决问题，而应有一共同之认识，以便根据此种认识，而制定法律，范围各党之活动，使我国政治走上法治的正轨。在理论上讲，政党是政治主张相同者的组织，全国人口众多，利害不一，政见当然不能完全相同，所以在自然发展之情形下，必然会产生很多政党，成为多党林立之国家。结果没有一党可以超过全国人口之半数，没有一党可以选出半数以上之国会议员，于是非有数党联合，不能组织政府。此种联合政府，在理论上虽然合乎民主原则，但实际上必然互相倾轧，冲突不已，攘夺权利，推卸责任，使政局动荡不定，工作无法推动，可能变为一最无能的政府。法国政府的永不安定及我国民国初年之纷乱异常，即因政党林立使然，我们绝不希望宪政时期之中国，再蹈此种覆辙。反之，采用一党专政制者，亦弊多利少，违反民主原则，不合乎我们的理想。因为一党专政之政党，在初执政权时，常能顺应人心，励精图治，可能变为世界上效率最高之政府，而获得全国人民之热烈拥戴。如极盛时期之德意及训政初期之中国，即为一党专政而能得全国人民热忱拥护者。倘此当权政党内部组织健全，人事升迁合理，使有学问才能人格高尚而深受人民信仰者，能出任政府要职，认真推行国策与政纲，亦未始非一种良好制度。但事实上则掌握党政大权者，常自私自利，培植干部，稳固自己地盘，而不让新进的开明优秀份子有出头机会；对于全国人民之利益，更逐渐置诸脑后。结果，专政的政党，执政之时期愈长，离民众之距离愈远，漫漫〔慢慢〕走向没落的道路；此乃一党专政制度不易避免之结局。所以我们亦不希望在宪政时期恢复一党专政制度。在多党林立与一党专政制度的中间，则为两大党交互执政制度，此为英美行使很久而为各国学者所一致赞誉的制度，盖此种制度非但合乎民主原则，而且可使政局趋于安定。所以我们主张宪政时期的中国，亦应走上两党政治的正轨。所谓两党政治，并不是说一国之内只许有两个政党存在，而是指可能掌握政权、组织政府者，最后只有两个大党，其他小党虽多，但均不足重视，假如小党中有一党，蓬勃发展，力量强大，选举能获得胜利，则此党即变为两大党之一，原有之大党中，必有一党骤形衰落，降为一小党，仍然可恢复两大党制度，此乃民主政治正常发展的当然结果。如英国向来维持保守党与自由党两党交互执政制度，自从工党强盛以来，自由党即一落千丈，降为一小党，所以现在变为保守党与工党的两党交互执政制度。

读者至此一定要怀疑两党制为民主政治正常发展当然结果的说法，作者愿负责强调凡非两党制之国家，其民主政治之实施，必然不很正常。此话似很武断，实在并不武断。现在加以阐述：考政党为政治主张相同者之组合，以谋求全国人民之福利为目的，以掌握政权为实现其主张之手段。因此任何国家之政党，均以夺取政权或维持其政权为主要任务。普选之时，必有一大党获胜而掌握政权，第二党虽不能掌握政权，但当第一党施政失败，人民对其厌倦之时，即有继起执政之希望，所以对政治感兴趣者，均将参加此两大阵营；第三党以下因无参加政治之希望，必难吸引党众，而变为无足轻重之政党。至于法国之行使民主，而并未变为两大党制度之国家者，实有其特殊之原因在。法国人认为其行使之多党制度最为民主，然而我们觉得其多党组阁之制度，非但违反民主本义，且为最不聪明、自讨麻烦之制度。法国人之根本错误，在于其对国会性质之认识。根据法国学者之理论，民主国家之国会，应尽量代表人民各种不同之利益，即利害不同，甚至于根本冲突之各种人民，均应有代表参加国会。政党为人民利害相同者之集团，要想国会代表人民各种不同之利益，最好让各种党派均有代表参加国会，于是颁布法律，规定比例代表制度，使最小之政党亦能选出国会议员。投机政客遂纷纷组党，俾在国会中获得议席，而从事政治活动，结果国会中党派政团之多，造成世界最高记录。以如此纷乱之国会，欲组织内阁，势非联合数党不成功。此联合组织之内阁，政见既不相同，责任又不明确，一旦发生龃龉，内阁即形瓦解，此法国政局之所以永远不能安定、行政效率无法提高之重要原因也。因此，我们说法国政党制度并未走上民主政治之正轨，苟将其纳入正轨，放弃比例代表制而采用多数代表制，则演变结果，自然会淘汰小党，而变为两大党交互执政之制度。

根据上述理由，在宪政时期之中国，如正常发展民主制度，自然会走上两党政治之正轨。不过此处所指之两党，一定是目的相同、政策出入不很剧烈之两大政党，绝非目的完全相反、政策水火不能相容之两大政党。在理论上讲，政党是人民政治性质的集团，以谋国家民族及全体人民福利为目的，绝不能超越国家民族之范围，而作破坏祖国、危害全国人民利益之行为，倘以出卖国家民族利益为目的，甚至于受他国政党支配而毁灭祖国，则此种组织根本是一汉奸性的卖国集团，任何人民均有起而讨伐之权利。所以共产党无论以武力盘据好多地方，吸引好多群众，始终是一叛乱团体，而没有政党之资格，当然谈不到掌握政权。目前我们以国家民族利益为目的之合法政党，并且可为国民党并驾齐驱者，厥为民青两党，我们竭诚希望民青两党能加速发展，尤其希望内中一党能负起第二大党监督政府及鼓励政府的重要使命。我们渴望国民党及民青两党能有为国家民族谋福利之共同目标，能有促成民主宪政之充分热忱，尤其在推选民意机构代表及任命行政官吏方面，应顾及人民之公意及利益。无论国大代表立委监委都是代表人民推行国策的重要份子，应提出各党最优秀人才为候选人，而由选民自由选举，如人选不当，可准其另选他人，方合民主政治之原则。比例代表制之不很合理，已如上述，分配名额制之弊端，更数百倍于比例代表制，不啻以民意代表名额，为政党分赃对象，实为我国行使宪政后之最大污点。倘开此恶例，则一般投机政客均将纷纷组党，以便要求政府，分得一部份国代或立监委之席位，岂不使国家更趋于纷乱状态。所以我们坚决主张为整个国家民族利益着想，在宪政时期之中国，应澈底实行公平合理的选举制度，非但不采行比例代表制，且需要放弃名额分配制，以便各党自由竞选，而逐渐达到两大党交互执政之理想境地。

四、政党的组织政党的组织，是政党本身最关重要的问题；组织健全，则政党蓬勃发展，走上兴盛之路；组织散漫，则党员精神颓废，逐渐走上没落之路。我们还可以进一步说，政党组织优劣，非但关系本身成败，且可影响及民主政治之前途。因为政党之作用，在团结政治意识相同之人民，选举代表，组织政府或监督政府之施政。因此政党应经常设法使统治者与被统治者间有一合理之联系，一方面应代表被统治之人民设法监督及控制政府之施政，另一方面应将统治者施政后在民间之反应如何，转达政府，供其参考。所以政党为实施民主政治必不可少之工具，也可以说政党是安定政治生活的一个主要力量。一国的政府可以时常改组，变更统治的人物，而一国的政党则比较带有固定性，常有连续存在达数十年或数百年之久者。因此一国政党组织之健全与否，实与国家之政治命运有非常密切之永久关系，而不应漠然视为政党之内部问题。要想正本清源使国家政治走上正轨，必须从改革政党之组织着手，使有才能学识之大政治家，能出任政府要职，而为人民谋福利。否则政府永远为一批政客官僚所把持，则国家绝无复兴之希望。

关于政党之组织，问题非常复杂，现以篇幅所限，仅能针对我国情形，揭出几个要点。各国政党组织情形完全不同，有的政党非常严密，纪律森严，党员毫无自由可言，甚至于党部对于党员，可以惨无人道之手段，加以处罚或置诸死地，以纳粹党、法西斯党等是。有的政党则组织散漫，党员可以自由加入及退出，开会时议论纷纭，决议后亦不受其拘束，如法国之许多中间政党是。其他政党之组织，均介于此两极端之间。我国宪政时期之政党，亦应采取中庸之道，但必须较现在加强其组织。国民党组织松散，非但党外人士不知其组织何在，即党内有许多年历史之忠实党员，亦渐渐感觉其与党部毫无联系。自从宪政实施以来，无论在国大代表及立监委之选举方面，或行政院长及大法官考试委员之同意方面，以及国民大会立法院监察院中之政团运用方面，处处表现国民党内部之不能团结；此不仅为国民党之严重问题，且实为中国宪政前途之危机，深望此次改革能予以合理之整顿。

国民党近年来衰落之主要原因，即由于内部之派系复杂，所以国民党改革之第一要图，厥为澈底铲除党中之派系观念，严格执行党外有党、党内无派之政策。假如某一派系，条件具备，愿意独立组党，似亦可以许其独立，倘能在宪政时期获得第二大党之地位，则在三民主义原则之下，与母党交互执政，共同拥戴同一最高领袖，以美国两党产生时华盛顿之地位，亦未始非一良策；因为宪政时期总避免不了有第二大党的出现；说不定以主义相同、政策相近之两大党交互执政，对于中国宪政之推进，这更为有利。

党内派系观念肃清以后，然后澈底整顿，登记原有党员，吸收新进份子。使各地方各职业各部门之党员，均严密组织起来，变为生气勃勃之有机体。纪律方面，亦须特别严明，在讨论阶段，任何党员均可尽量发表党见，充分表现民主精神；一旦议决以后，而到了执行阶段，则任何人物均不得提出异议。尤其在立法院监察院及国民大会中，彼此必须步调一致，方合政党政冶之原则。总之，先要政党民主，然后国家方能民主。

最后，关于人事进退方面，无论在党部政府或民意机构方面，绝对要遵守选贤任能之原则，否则无法维系人心，必然要趋于衰落。国民党过去之失败，即由于人事制度之不健全。谁也不敢说国民党没有人才，国民党人更不承认其没有人才，所可惜者，真正之人才大多埋没下去，而无法出头。今后改革，必须注意人事制度之改善，使党中才能卓越，人格高尚者，能出任党政要职，发生新陈代谢之作用，则党中自然生气勃发，宪政前途亦可显露出无限之光明。

三十七年八月二十日于南京（《中央周刊》1948年第10卷第38～39期）