077．宪政时期之政党
077.宪政时期之政党
马博厂
“实行宪政”原是全国人民一致企望的事，中国国民党几十年来革命的最高目的就是在此。本来，结束训政开始宪政的呼声在抗战以前便已风靡一时，其中曾因抗战军事的关系略为岑寂。自从国民党十一中全会议决于战事结束后一年内，实施宪政，这个久被搁置的议题，便又作为大家讨论的中心。因为实行宪政，就是真正的实行全民政治，这是有关国本的一件大事，在未开始实行之前，不能不将许多理论与方法讨论到尽善尽美的地步，否则我们将如民国的初年那种幼稚的民主政治，而遭遇到无情的失败。
在宪政实行以后有一个最重要的事实，我们需要认识，便是中国国民党功成身退，还政于民，这是建国大纲中所规定的原则，也是国民党保持的一贯政策。在理论上讲，实施宪政就不能不许其他政党公开的活动，而在实际上看，没有公开活动的政党，就无法实行宪政，因此，宪政时期之有政党政治乃是不可避免的事实，理论似不必多所争辩。我们所要讨论的，还是关于一些政党政治的技术问题，就是政党的地位如何？政党的组织应如何健全？政党的活动应如何予以限制？经过训政阶段后，中国国民党将表现什么特质？最后我们须研究最基本最重要的一个问题，便是如何去防止政党竞争的弊害而保持其利益。
民国初建立的几年，中国曾依样画葫芦的出现过几年多党政治，完全抹煞国情，盲目的学习了他国制度的皮毛，结果是政党被一班政客所操纵，全以私人利禄为主，无主义政策之可言，而政党的活动也不正当，如贿选动武之类的事，常是贻笑外邦，这些活动都是不足为训，不值得我们后者去效法。我们现在虽然将要实施宪政，然而究竟缺少宪政的经验，因此，我们要研究政党政治的各种问题，便不能不学习人家的长处，以英美行之有素而且成效卓著的政党政治作为他山之石。不过我们虽以英美的事实来作参考，也不可一味盲从别人，中国有中国的历史，中国有中国的社会背景，中国人对于政治的参与，也有其特殊的看法。所以一方面虽借鉴英美的历史，一方面也要特别注意中国的环境，必要如此，未来宪政时期的政党政治才不落空，不会幼稚，也不会重蹈以往的覆辙。
我们在讨论宪政时期政党的许多问题之前，首先需要了解三大要点，这三点正是我国政党政治的三大前提，也就是政党政治理论的原则：
第一，实施宪政就是还政于民。这一点，一般人都了解，而国民党的同志，则更为清楚。在训政时期，中华民国的主权，是由国民党代行，而在国民党全国代表大会的闭会期间，中央执行委员会便是中国的最高权力者，国父所谓主权在民的理论，在训政时期便是经过这样的过渡。宪政实施后，国民党便要将这个统治权交还给人民，而让全体人民去执行。五五宪草第二条规定了“中华民国之主权属于国民全体”。国父亦以实行“全民政治”为最高理想，故实行宪政正是实现这种“主权在民”的理想。
所谓还政于民，便是以后国家最高法律应由人民或其代表制定，而行使法律的最高行政当局也应由人民的选举而产生，这便是国民党所揭示的四权之一的选举权，这种选举权的行使有两种，一种是间接的，是由人民选出国民大会的代表，再由国民大会的代表执行政权，产生政府，由政府执行治权；一种是直接的，是由人民直接选出地方自治的官吏，执行地方政府的治权。这种选举，不论是在中央或在地方，都不是随意办理的，必定要有一些政治组织来加以运用，使极大多数人民的投票易于集中，方能有所适从，这组织便是政党，政党的最大功用也就在此。
第二，实行宪政以后，国民党既还政于民，必将退居于许多政党之一，国民大会的代表将由各党各派竞选而出，自然不会再由国民党一手包办。各党各派既可公开活动，自由竞选，彼此之间，就会发生竞争，就会相互观摩；如此才可以看出那一党的政策高明、那一党的组织健全。在这个当中，自然便有了优胜劣败的定理存在，政策高明、组织健全的政党，必能获得大多数人民的拥护，进而掌握政权，一展其抱负。至于政策不为人民所需要而本身组织又不健全的政党，必然的便要被淘汰。这是政党政治第二个自然原则。
第三，五五宪草的第一条曾规定：“中华民国为三民主义共和国”，将来在实施宪政时，无论此条文是否被通过成立，也无论由那一政党执政，而我们以三民主义为立国的最高原则是不能变更的。关于这一点，我们可分三方面来讨论：一是民权主义。与民权主义相对立的是君主政体，是独裁是专制，将来实施宪政以后，有那一党敢说拥护君主专制呢？那一党敢说实行个人独裁呢？也就是说没有一党能够反对民权主义了。二是民生主义。与民生主义对抗的是个人资本主义，是阶级斗争的共产主义，将来实施宪政以后，有那一个政党敢说拥护这些主义呢？即使主张这些主义，也必然不被全国人民所同意。三是民族主义。我们可以断言，没有一个政党敢去揭"侵略弱小的政策去破坏“扶助弱小民族”的原则，没有一个政党会唱汉族至上论去破坏“国内各民族一律平等”的原则。因此，我们可以归纳以上三种信念而对三民主义最高原则的全体作一个结论，就是在宪政时期，无论任何党派掌握政权，不能也不会违反三民主义的最高原则。
这所谓立国的最高原则，不单是中国有，其他国家也一样有，各国的原则虽不尽相同，其神圣不可侵犯的性质则是一样，美国的立国原则是民主、是自由，所以各邦都非采共和政体不可，反民主的或是主张专制的政党在美国便无法存在，至于根本反对现实政治的如无神派及无政府主义者且不准入境。英国立国的最高原则是信仰自由，是巴力斗式的代议制度，虽然如海德公园中的群众随时可以公开发表政见，抨击政府，指摘当局，然而一旦他们要组织一个政党去恢复斯图亚王朝式的君主专制，或以杀尽一切新教徒为号召，则这个政党不但不会得到人民的拥护，而且必会即时被国法所干涉。至于日本，天皇是神圣的，是不容讨论的，所以公法学大家美浓部教授违反这原则而主张“天皇机关说”便因而入狱。
以上都是各国立国原则不容置疑的显例，中国立国的最高原则是三民主义，自然这个原则也不是任何党派所可任意变更的，这不是国民党的要求，而是中国全体国民的要求，我们必须认清这一个大前提，然后才可进而讨论实施宪政的政党诸问题。
一、宪政时期政党的地位
在谈宪政时期各政党的地位之前，我们必须先认清一个很重要的事实，就是，国民党应有其特殊的领导地位，国民党其所以能取得这领导地位，是它数十年对于国家劳绩的一种报酬，关于这一点，我们应该以历史的事实来说明。实行种族革命，推翻满清政权，以建立民国，是国民党的党员所领导的，这是国民革命的第一阶段。那一次革命的结果因国民党基础未固，以致民国虽然建立而国家反被北洋军阀整得不可收拾，于是便有国民党所领导的第二次革命，便是民国十五六年的北伐，这一次的国民革命是包括了所有的全国知识份子，其力量、其理想抱负迫非以前所可比拟。因此建立强固的政府，统一全国，而使各种建设事业渐次实行，一直到这一次抗战发生，国民党更是率领全国人民一面挺身抗敌，一面埋头建国，几年来的成绩是世界都明了的事实，可以不必赘述。
因此，我们可以得到一个结论：四十年来国民党对于国家有如此其多的贡献，为国家受如此之大的牺牲，而因其当政二十余年的结果，其组织又如此广大而健全，政治经验又如此丰富，像这样一个政党，其应该取得驾乎他党之上的特殊地位是毫无问题的事实，也是全国人民所一致公认的事实。诚然有人目击国民党某些部份的腐化情形，而为其前途担忧，其实这都是过虑。国民党自从兴中会创立以来，每经历一次大的变动，便充实其内部而更加强。将来在宪政实施以后，各党各派都可以自由活动，则久已独当一面的国民党必将在政治舞台上遇到许多竞争者，虽然这些竞争者在历史上、在实力上、在主义上都不足以压倒国民党，然而我们可以断言，国民党必将因此而益自警惕振奋，当然也就更加进步，事实上绝非他党所可企及，而保持其特殊的地位，这是研究宪政时期政党问题所应当正视的一个事实。
从理论上言，国民党在政治上的地位与英美诸国的政党迥异。英美的政党，无论民主党、共和党、保守党，抑是自由党或工党，它们都没有法律上的根据，美国的宪法当中从没有政党（party）一个字，而英国那数百年来浩如烟海的国会议案之中，也没有正面提及到政党的。政党的存在仅为一种事实，由于这种事实的演变，在美国便藉政党产生总统，在英国便藉政党而产生议会及内阁，一切的政治活动无不以政党为依归，但虽然如此，英美的政党却始终没有取得明确的法律地位。中国国民党的地位则不然，国民党对于国家不但有如前所述的那些功绩，而且从理论上讲，中华民国的立国基本精神——三民主义，是国民党的产物，中华民国的根本大法——宪法，是根据国民党总理的遗教所制定，再进一步浅显的说，创造中华民国的国父就是国民党的总理孙先生。至于说到历史，国民党是始终领导全国的，不像英美自始就是两党对立，各不相下，所以国民党之应有特殊地位，自理论上言，自事实上言，都是全国所公认的。
二、宪政时期政党的任务
普通言之，政党任务可分五种：
（一）办理选举：宪政实施的意义就是还政于民，而还政于民的表示，便是由人民自动的选择人员组织政府，如此便产生了选举，上至选举国民大会代表，下至选举地方自治人员，如果听任人民随心所欲任意推举，其结果必定是一盘散沙，无人可以获得多数选票，或竟宣告流产，在这时，政党必须出来组织选民，宣传政纲，使选民的意思有所适从，如此选票才可集中，才可得出结果。如以美国的总统选举为例，每届大选之前，共和民主两党先各自选出参加推举总统候选人代表，然后这些党代表举行大会以选出本党的总统候选人，在两党总统候选人皆已产生以后，两党便出其全力以宣传其可以得人拥护的政纲政策，总统候选人也必各处奔走演说，以求得人民之拥护，到了大选之期，选民乃根据自己之判断，投票选举一个政策为他所赞成的总统。至于英国，政府是由议会产生的，所以每届议会改选之期，两党（或三党）必极力宣传以博人民的赞可，我们可以说，所谓选举也实在就是政党的角逐而已。
（二）政府机构之运用：在英国巴力门是至上的，巴力门产生出执政的内阁人员，内阁首相照例是议会中多数党的领袖，而通常内阁之中为了连带责任的关系，阁员都一律是多数党的党员，这样，议会与内阁之间便因为党的关系而密切合作，假如该党因改造而在议会中失其优势，则内阁必须辞职以让反对党的人员组阁。至于美国，行政、立法、司法是三权鼎立的，国会与政府之间的关系便不若英国的密切，但是它们之间的联系也是靠党的力量。按照美国宪法的规定，一切法案必须经过国会通过，与总统的签署颁行两道手续才可以成立。假如总统的敌党在国会中占了多数的优势，则立法与行政两权之间便不能谅解，而常是故意互相掣肘，最显著的例子，便是第一次欧战终了后，威尔逊总统所签字的凡尔赛和约被国会所拒绝，其原因便是当时参议院的外交委员会被共和党人所把持，而在参议院的大会里也是共和党人占多数，因而便有意与出席和会的民主党代表为难，这是反面的一个例子。事实上，总统与国会之间，都是藉着政党而打成一片。至于欧洲大陆诸国，如德法等国小党林立，政府素来是建立在政党联合的基础上，一旦政党分离，政府便随之而倒台，这种朝三暮四的多党制，既无固定主张，又无坚强基础，往往影响政治，更可见优良政党组织之重要了。
（三）政纲政策之确定：在前面说到选举时，我们已说过政党应当制出为人民所需要的政策以求取人民之拥护，所以拟定政制政策，实在是政党一件极其重要的工作。他们要竭力从国家的现状、社会的情势、人民的心理中制定出为当时所急需要的政策，此种政策既为人民所拥护，当然在该党柄政以后必能满足人民的愿望。不过一个政党的政策应随当时情况而改变，其中心理想大概是恒久不变的，如英国的保守党所主张的皇权至上、秩序与安全、贵族特权等思想始终便是与自由党的巴力门至上、改良与进步、自由贸易的主张相对立。至于美国共和民主两党在政策上并没有多少根本的差别，这一届民主党高呼的政策，往往被下届共和党所取用，而共和党的政策也往往被民主党所实行，美国历史有的重要政策之争，如中央集权与联邦分权，保护关税与自由贸易，维持黑奴与解放黑奴，国际合作与孤立外交，禁酒与开禁，通常并不属于那一党所专有，而是随时代有所转移的。无论任何时代，各政党必须订立适合时代的政纲和政策以迎合人民的要求。
（四）政治教育：政党的活动常可引起人民对于政治的兴趣，而从某一种观点讲，政党也常负有一种政治教育的使命，例如国民党的训政，便是一种最直接最广大的政治教育。如英国的费边社，则是专门研究各种政治问题以求得■■而作为人民的导师。政党的宣传常可增加人民的政治知识，而民众之组织也是促成人民参加政治活动的要素，必须人民都有了很高的政治知识、很高的政治兴趣以后，人民参政才能真正名符其实。
（五）国民党任务的特质：在前面我们已经说过，国民党对国家有特殊的功绩，在宪政时期国民党应有其特殊的地位，亦应有其特殊的任务。其他政党自能生存，亦能活动，但由于历史太浅，殊不足以与国民党并驾齐驱，在这一点上，国民党可算是“政党的政党”，将来它绝不至于与其他小党派作不必要的竞争，而必将致力于贯澈国父对于五权制度与地方自治的遗教，进而达成国父大同世界的理想。因此国民党的任务，将略异于其他国家的政党，办理选举，制定政策，联系政权与治权的关系，固为其努力的对象，而实行地方自治，建立三民主义之新中国，则乃其奋斗之目标。
三、宪政时期政党的组织
政党的组织，在各国本来就甚严密，它们都是以选举区为组织的基本单位，因为总理选举，乃是政党的主要作用，所以在各选举区内，都有某某区域的地方党部，它们有俱乐部，有党的指挥者或领导人，普通称为partyboss，而其核心份子，则组为党的小环partyring，发动党的活动，获得人民的选举票。到了大选的时候，这些地方党部就推选代表，参与党的全国代表大会，决定政纲政策，通过候选人的名单，在平时，则在中央设立中央党部，由执行委员会号召指挥，主持政党政治的竞争，所以在党内是讲纪律的，是注重组织的。在英国各选举区议员候选，得由中央党部指定，或需中央党部核准，所以有集权的趋势。选举告成以后，党的组织作用依然重要，尤其在议会机关以内，如何统一意志，如何推进立法工作，如何拥护政府，以及如何反对政府，都靠党组织来运用，所以同党的议员要时常举行党团会议，要服从党团领袖的指挥，发言辩论，要有计划有步骤，英国巴力门内有所谓党监察partywhip，就是一些实例。
我们在实施宪政以后，其他政党如何组织，我们无事实依据，不能讨论，国民党已经有了组织，我想这种组织，不会有多大的变更，中央党部与地方党部，必须依然存在，内部组织或者须经过严格的调整，格外的紧凑，格外的有效，不过这是枝节问题，此时不必去作详细的讨论。我们却相信有两个原则必须成立：第一，国民党的经费，不能再由国库开支，党员必须准备养党，党的经费必须自给自足，这在目前，国民党有此力量，容易充实，不必焦虑。第二，国民党无权再直接干涉政治，国民大会与中央政府是靠选举而产生的，只有党员的忠实来把握，通过党员及党团组织而控制国民大会与政府，这样的控制更有力，亦更高明，容易得着全民的敬佩与拥戴。
四、政党活动的限制
实施宪政以后，各党各派既可以自由活动，则对于其活动必应该有所限制，而不至流于毫无忌惮，尤其是选举时更为重要，英美的政党本身，虽无法律上的地位，然而政党的选举活动，却受了法律严格的限制，例如英美的法律禁止政党竞选时期使行贿赂、招待、压迫、冒名顶替、滥用金钱等行为，美国的法律对于政治活动也有详密的规定，如国营事业不得以金钱捐助政党，有关选举的捐款必须公开，候选人不能对选民作任何应许官职、金钱、利益等，选举费用必须时常公布。
我国政党公开活动后，其活动范围，自应有其限制，如英美的限制我们固然应该采用，而有更严密的规定，凡是政党皆不许有拥兵割据的行为，不得因政党竞争而自立政权，如果如此，便是叛逆，当然应予以取缔。再如目前凡属破坏抗日战争的组织，自不许活动，而凡有违反国家至上原则的任何政党自不应让其存在。
五、政党政治的流弊及其防止方式
政党政治之流弊，大致可区分为三点：
（一）小党林立：政党公开后，各党各派便可自由活动，如此便会产生许多小党小派，好像法义诸国一样。党派惟以人事为转移，并无固定立场，互相摩擦牵制，以致政治无法进行，法国内阁的寿命有短至一天者，如此无人能够下决心去贯澈主张，而心存五日京兆得过且过的苟且心理，因而国事乃至于不可收拾的地步。这种现象我国决不可以发生，事实上因为国民党历史的地位，很不容易让小党派能够存在而发生上述的作用。
（二）分赃制度：过去美国在选举以前，政党对选民每作许多允许，允许在本党当政以后给他以官职，或是许他以特权，因而在该党柄政以后，国家的许多官联特权便成了该党的分赃之物，这种现象在美国文官考试制度建立以后，已经改善。我们中国在民初多党活动的时代曾有比此更为卑污的举动，以后实行宪政容许多党并存，更应该密切防止这种状态的复活，国父其所以在五权宪法中将考试权独立存在者，就是针对这一点而发，以后国家的一切事务、官吏的任用，必须经过考试院所主持的文官考试，用考试的方法来选举真才，行政当局不能随意引用私人，则分赃制度之弊，庶可不致发生。
（三）特殊阶级之操纵：政党本是民主的产物，应为大多数人民所控制，实际上常为某一种特权阶级所把持操纵，如英国伯明翰大企业家，如美国华尔街的银行家，甚至如法国的二百家国家银行股东，都是以经济上的力量控制政党而为其所利用。这种情形在我国实行宪政时，如不早行防止，恐亦不可避免，尤其是舆论的力量，应该对于这种情势要加以揭发。
总结以上所谈到的五个大问题。都是宪政时期政党政治中所必有的，必须要在事实上考虑清楚，然后实行起来才可以得其利而免其害。至于实行宪政以后中国的政党政治，究竟会生什么现像，我们也大致可以画一个轮廓，就是中国的政党政治必将有异于英美，当然与法义诸国迥不相似，因为中国有自己的社会背景，有完全不同于西方的政治观念。所以实行政党政治的结果，必将根据本国的情势而决定，因此我们可以得着四点结论：
（一）中国的政权，将来仍将是操于国民党之手，国民党仍是本其数十年来领导全国的经验继续发生其领导力量，其组织必更广，更深入民间。
（二）国民党还政于民后，它的担子已经减轻许多，如此便可以努力于本身的改进与发展，而且因许多小党的活跃，更可使国民党加强其活力。
（三）中国人民的知识水准很低，对于政治尤不发生兴趣，宪政虽然开始，而人民之不了解政治依然如故。
（四）地方是一切政治的基础，训政时期如此，宪政时期亦复如此，地方政治不能与中央政治相配合，则一切政党政治等好听的理论都是空谈而毫无基础。真正的民意无法表现，则民主仅是外表而已。何况我国地方经济建设不发达，人民求生尚且困难，遑谈有参加政治的兴趣。因此我们要谈民主的政党政治，必先从基层做起，人民必先有了生存力，然后才有生活力，有了生活力，然后才可以发生知识的活力、社会的活力，进而有政治的活动，惟其人民大家都有政治的活力，有参加政治的兴趣，有参加政治的能力，而后才可以产生真正的民主政治，否则，一切都是外表，一切都是空谈。
（《三民主义半月刊》1944年第4卷第8期）