057．民主政治与一国一党主义

057.民主政治与一国一党主义

萨孟武

民主政治是民意政治，而表现民意的方法乃随时代而不同。

现代民主政治一方表现为议会政治，同时又表现为政党政治，但是议会政治及政党政治只是民主政治的形式，不是民主政治的本质。

英国、瑞士及格拉路斯（glarus，它是瑞士的一邦）的政治，谁都不能说它不是民主政治。但是英国议会有最高的权力（sovereigntyofparliament）；瑞士议会没有最后决定权，许多案件必须提交公民复决；格拉路斯未曾设置议会，任何法律均由公民直接构成的民会（landsgemeinde）表决之，所以我们若以议会的有无为标准，来判断某国政治是否民主政治，那末格拉路斯的政治可以说不是民主政治了。

英国、瑞士的政治固然是民主政治，苏联呢？吾国有许多文人称之为最民主的国家。但是英国是多党的国家，政治完全受了政党的支配；瑞士也是多党的国家，然其政党在政治上没有绝对的势力。苏联呢？新宪法固然承认普通选举（新宪法第一百三十五条），但是同时又只许人民加入共产党，不许其再行组织任何政党（新宪法第一百二十六条，并参看斯太林在第八次联邦苏维埃大会所作的报告）。所以我们若以多党政治为民主政治的本质，那末苏联绝对不是民主政治，何以国内许多文人尚复一犬吠影、百犬吠声，高捧苏联为最民主的国家呢？

由我们看来，议会政治乃是讨论的政治（governmentbydiscussion），一切重要问题均由议员讨论，讨论之后，举行表决，而以多数人的意见决定取舍，那末，意见相同的人当然设法控制议会，使他们自己的意见变成议会的意见，这样就产生了政党，所以在议会政治之下，政党的产生是一种必然的现象。议会政治固然可以产生政党，但是同时政党又可以破坏议会政治的本质。何以呢？议会政治是讨论的政治，讨论之后，须用多数公决的方法，决定取舍。这个多数与少数必须变动的，不宜固定的，换句话说，必须议员有时属于这一个集团，有时属于那一个集团，如果多数与少数自始就已确定，那末何必讨论、何必公决。然而政党需要纪律，任何政党对其党员，必加以许多统制。议员在议会内一切言动，必须服从政党的命令，政党赞成某一个问题，该党议员必须赞成，政党反对某一个问题，该党议员必须反对，这样一来，讨论已无必要，表决亦无必要。多数公决既然破坏，因之议会政治也失去意义。

在政党政治之下，一个政党若能得到过半数的议席，该党便可以操纵议会的一切议决，换句话说，该党所赞成的，议会必能通过，该党所反对的，议会必不通过。但是国民并没有把决定一切问题的权委托于一个政党。国民常常关于第一问题赞成甲党的主张，关于第二问题赞成乙党的主张，关于第三问题赞成丙党的主张。即国民不是一个政党的专利品，每随问题的性质，时而左袒，时而右倾。现在议会政治乃使一个政党决定一切问题，那末民主政治已经不是民意政治，而是党意政治了。

问题的解决比较简单。现在试以瑞士为例。谁都知道瑞士政党在政治上没有绝对的势力。行政委员虽由议会选举，但是议会选举他们，非以政见为标准，乃以才干为标准，行政委员决不代表议会中的多数党。议员虽由人民选举，但是人民选举议员，亦不注意该人属于那一个政党。政党提出一种议案，虽遭人民反对，而人民在下届选举，却仍旧选出该党的人为议员。总而言之，不管在议会方面或人民方面，政党的地位均不重要，因之政党也没有绝对的势力。考其原因所在，实因瑞士采用公民投票，人民一方有复决权，可以废弃自己反对的法律，同时又有创制权，可以制定自己要求的法律，议会不是最高立法机关，所以政党在立法上就失去重要的作用，原来议会制度乃所以制限君主的专制，公民投票则所以制限议会的跋扈，但是制限议会跋扈的工具同时又可以成为削减政党势力的手段。何以呢？上面已经说过，人民未曾把整个的自己送给一个政党，他们乃随时随地按照自己的见解，时或赞成甲党的主张，时或赞成乙党的主张。在瑞士，立法事件不由议会决定，而政党又不能操纵人民的意见，那末政党在政治上当然失去重要的作用。

政党的区别在于目标（主义），不在于它们对于现实问题所决定的政策。目标所说的，为将来方能完成的事物；政策所说的，为目前可以获得的事物。政党的目标尽管不同，而对于现实问题，意见却未必件件相反。公民投票乃把个个政策提交人民表决，所以结果，凡关于某种政策，意见相同的政党均可以提携起来，政党时时提携，它们的敌对感情当然可以减少。同时人民既然对于现实问题，忽而左袒，忽而右倾，那末政党必将无法擒纵民众，从而无法在民众间发展。考茨基（kautsky）说：“公民投票若能代替议会制度，政党可以消灭”，是有相当理由的。

政党的消灭固然不会，但是起码政党的势力可以减少。这个时候，不管一党也好，数党也好，其结果都是一样，就是人民乃是股东，而政党则为经理。经理须执行股东的命令，但是股东所要求的乃是营业的发展，而经理关于营业的知识及技能又非股东能企及，所以股东决不任意干涉，使经理受到制肘。不过股东有控制经理的权，所以经理的条陈若有害营业的发展，股东可以否决，甚者且可以提出经理所未曾计划的各种方案，强迫经理执行。这个时候，经理不必辞职，而股东也不必要求经理辞职，因为股东既然有权操纵经理，则经理的地位实和各部常务次长一样，无妨终身在职，同样在公民投票制——直接民权之下，人民与政党的关系无异于股东与经理的关系。多党么？结果可变成瑞士的政党政治。一党么？该党亦不至流于专制。健全的公司希望有一位终身的经理，健全的人民也希望有一个永握治权的政党。许多政策虽由政党计划，而可否施行，则由人民公决，这样政党只是设计机关，不是决定机关，较之议会政治下的政党政治当然更民主的了。在过去（议会政治），多党并立不如两党对峙（这是谁都不能否认的）；在现今（公民投票），两党对峙不如一党独存。如果不以政党为经理，而以政党为表现民意的机关，那末，两党所表现的民意当然比一党多，而多党所表现的民意将比两党更多。何以一般人士既然承认英国的政党政治比较德国的优，他方又不承认一国一党主义比较英国的政党政治更优呢？

一国一党主义迹近独裁。因为在两党的国家（例如英国），人民有两个政策可以选择，在多党的国家（例如法国），人民有数个政策可以选择，在一党的国家，人民只有接受，不能选择。人民对于两个政策可以任意选择其一，比之人民对于政党决定的政策只有接受不能选择者，固然民主；而人民对于数个政策可以任意选择其一，比之人民对于两个政策可以任意选择其一者，当然更民主的了。但是国家若采用直接民权，纵是一国一党，独裁也不会存在。何以呢？政党决定的政策必须提交人民表决，那末，结果将如上面所说，政党不是决定机关，而是设计机关。何况人民有创制权及复决权，则在积极方面，人民可以利用创制权，制定自己要求的法律，又可以利用复决权，废弃自己反对的法律；在消极方面，人民可由创制权的作用，使政党恐怕人民强迫，而即制定人民要求的法律，又可由复决权的作用，使政党恐怕人民反抗，不敢制定人民反对的法律，换句话说，这个时候，股东不但可以任意选择经理所决定的政策，并且可以自己决定政策，而强迫经理执行之。这种政制比较英国的两党政治、比较法国的多党政治，孰更民主？

总而言之，民主不民主不能以党数多寡为标准，须以人民在政治上发言机会的多少为标准。这个道理不是研究资本主义政治学的人所能了解，只惟研究三民主义政治学的人才会知道一国一党与民主政治毫无关系的理由。苏联的政制固然不像资本主义者所说那样独裁，也不像共产主义者所说那样民主。何以呢？苏联没有充分施行直接民权。苏联不承认人民有创制权，只承认人民有复决权，而法律的复决又不由人民提议，而由议会的常务委员会（presidiumofthesupremecouncil）及各邦提议（新宪法第四十九条第四款），而所以其复决不是用以伸张民意，而是用以解决联邦与各邦的冲突或议会与政府的冲突。不过苏联尚承认人民有罢免议会议员的权（第一百四十二条）。就理论说，人民对于议会议员的罢免权乃与人民的直接立法（创制与复决）成为相克的物，因为直接立法若已施行，则人民已经能够制定自己喜欢的法律，因之议会议员罢免没有必要，反之议会议员若可能免，则议员自然能够代表民意，因之直接立法又无必要。瑞士承认人民有创制权及复决权，所以不承认人民有罢免议会议员的权。苏联承认人民有罢免议会议员的权，所以不承认人民有创制权及复决权。在这个意义之下，苏联是可以视为民主的。同样，吾国在宪政时期，固然仍保留一国一党主义，然因充分采用直接民权，即人民不但有选举权，且有罢免权、创制权与复决权，所以视为最民主的国家。

在十月九日《中央日报》副刊艺文上有拙著《民主政治的新动向》一篇论文，该论文乃讨论议会政治的趋势，本篇讨论政党政治的趋势，至于吾国将来政纲应采何种形式，著者不日尚有一篇文讨论。

（《政论旬刊》1938年第1卷第27期）