第六十六章《国富论》（36）

论公债一个国家在和平时期没有力行节约，国库中除了用于和平时期所必须支付的一些日常资金外，没有其他资金，这时，它就会债务缠身。战时的收入也应是和平时期的三四倍，因为战时支付国防设施的费用是和平时期费用的三四倍。在危险来临之时，政府随时都会急需一大笔费用，而这笔费用不能等待慢慢地从税收中获得，因为税款的收入大约要十至十二个月，才能进到国库。军队必须扩充，舰队必须整装待发，军队驻扎的城市必须进入防御状态，而且必须供给这些军队、舰队以及有驻军的城市武器、枪支、弹药和粮食。这些都是迫在眉睫的开销，在这种紧急情况下，除了借债，政府别无选择。

当一个国家的国库内仅余一些必备的日常资金，或面临紧急战争时，它会被迫向国民举债。而在商业发达的社会中，政府也会因资金充足，而倾向于以相对较高的利息来向国民征集所需的款项。图为以作风奢华而著称的法王路易十四在王宫前为其王储举行盛大的生日典礼。

政府如果急需借款，民众会在道德的作用下贷款给自己的政府。同时，正是这种商业社会状态为借款提供了便捷。

商业国家的人具有贷款能力。一个商业和制造也比较发达的国家，很多人的手中不仅有他们自己的资本，还有其他人的资本，一些人愿意借给他们钱或将货物委托他们。他们手中的资金流动次数和那些以自己收入为生的私有者的资金流动次数至少相同，甚至次数要多一些。以自己收入为生的私有者的资金每年流动的次数是一次，但对于一个商人来说这种资金流动次数大概是两三次或者三四次，因为他们从事的是本利迅速回收的商业。也正因为如此，一个拥有众多商人和制造商的国家，必然有很多人有能力随时借贷巨资给政府。

古代社会中不存在大量的商业资本，各国之间又频频发生战乱，政府不具备足够的公信力，因此无力发行公债。

商业和制造业不可能在一个对政府没有一定信任度的国家里长久发展。如果不具备正规的司法行政制度，在这样的国家里，人们会对自己拥有财产没有安全感，也对人们能否遵守契约心存怀疑。因为，政府是否会依法行使其权力，强制所有有支付能力者偿还债务是不能确定的。这种国民对国家的信任会使得商人和制造商平时愿意将自己的财产委托政府保护，到了非常时期也敢把财产借贷给自己的政府。因为把款借给政府，会增强政府对商业和制造业的保护，因此也会增强他们进行商业及制造业的能力。国有急需，政府大多会以有利于借款人的条件向人民借款。政府给债权人的抵押物是可以自由转移的，由于人民普遍信任政府的公正，抵押物在市场上的卖价通常高于原价。这样一来，商人或有钱人就可以通过把钱借给政府赚钱。如果政府允许他最先应募新借款，他就会认为这是一种优惠，所以，商业国家的人愿意把钱借给政府。

国家向民众借款时，最开始仅需凭借统治者或政府的信誉。随着欧洲各大国逐渐陷入债务缠身的窘境，它们一方面要以委托或抵押特定资金的方式继续向人民借款，另一方面要通过对自身的修正，提高人民对政府的信心。图为一名威尔士的青年选民正在投出自己的选票。

因此，这种国家的政府在平时会放弃节约，因为它觉得在非常时期，向人民借款是很方便的。

在古代，社会上没有大的商业资本，也没有大的制造业。很多人不相信政府的公正，因此就会把所节省下来的货币储藏起来，另外他们还担心万一他们藏匿的货币被发现会被政府抢走。因此，在危机关头，几乎没有人愿意，也几乎没有人有能力贷款给政府。也正因为如此，政府在平时就十分注意节约。

欧洲各大国政府，差不多都积累了巨额债务。目前，各大国的国民都感受到了它的压力，久而久之，这些国家很可能因此灭亡。与个人借款相同，国家在开始借款时，通常凭借个人信用借款，无须有任何财产抵押或者财产保证金。如果这种信用失效，政府会继续以委托或特定资金作抵押向人民借款。

英国的短期公债就是按信用方法借入的。这类公债有两部分：一部分是无利息或假定是无利息的债务，类似于个人记账债务；一部分是有利息的债务，类似于个人用期票或汇票借入的债务。

国家的短期公债通常是按信用方法借入的，如果政府无法以信用在国内借贷或试图向外国借贷时，就必须以国家的某项收入作为抵押。图为美国德克萨斯州1875年向民众发行的债券。

当这种做法行不通的时候，政府为了从人民那里借款，就会抵押国家的某种收入来担保债务的偿还，而这种抵押和委托是短期的，只有一年或者几年，而有些抵押却是永久的。在不同时期，政府会使用两种不同的方法来抵押或者委托。一种情况下，这笔钱在一定的期限内足够支付借款的本金和利息。这种借款被称为预支款项。另一种情况下，这笔抵押出去的收入只够支付利息或者相当于利息的永久年金。政府在偿还本金之前，随时可以把许诺的年金赎回。这种方法借入的款项被称为永久付息款项或者息债。

假如政府只用预支办法筹款，要想数年之内就从债务中解放出来只要注意两点就可以了：第一，不要使该基金在规定的年限里超额负担债务；第二，在第一次预支未还清以前，不要做第二次预支。但欧洲大多数国家的政府都做不到这两点。他们往往在第一次预支时，就超过了基金所能负担的金额，即便不超过，也往往在第一次预支未还清以前，就进行了第二次和第三次的预支。这样下去，该基金就不够支付所借款项的本金和利息，于是就不得不只支付利息，或等于利息的永久年金，而无力偿还借款的本金。像这样盲目的预支，就会导致政府采用破坏性更大的永久付息的办法。一旦采取这一办法，国家收入的负担就无限期延长，因此就很难有国家收入负担解放的那一天。不过，由这种新方法筹到的款项金额，要比由旧的预支方法筹到的款项金额大。所以，人们经常会使用这种方法。政府在处理国事时总想先解燃眉之急，而把沉重的负担甩给继任者。

近代各国政府平时的财政收入多半等于其正常支出。所以一旦发生战争，政府不情愿也无法增加财政收入。他们之所以不愿，是因为害怕突然增加的赋税伤害人民的感情，使人们产生反战情绪。他们之所以不能，是因为不十分清楚增加多少赋税才能满足所需开支。国债使各国政府摆脱了上述烦恼。借债使他们只要增加少许赋税，就可逐年筹得战争所需的费用；另外，通过永久息债，他们还可以最低限度地增税，从而逐年筹得最大的款额。在大帝国内，那些住在首都以及那些远离战场的人，大都不会感到战争带来不便，反而可以自得其乐地去阅读报纸上那些本国陆海军的功勋。这种享乐，是对他们所纳赋税额略超出平时所纳赋税额的补偿。这些人通常不愿意战争结束，因为他们的那种享乐生活会随着战争结束而结束，并且他们还希望通过战争实现自己征服的光荣与梦想。

实际上，战争的结束并没有把人们从因战争而加重的赋税负担下解脱出来。因为这些赋税都转成为偿还战争债券利息的担保。如果旧税和新税一起支付战争债券利息，负担政府的经常费用后还有剩余，那么，这些剩余也许会转作偿还债务的减债基金。不过，这种减债基金通常远远不够在和平时期偿付全部战争债券，更何况还经常被挪用。

征收新税的唯一目的是为了偿付以此为担保的借款利息。剩余的部分通常是计划之外的，所以数额通常都不会很大。通常由于后来应付利息的减少，而不是由于所收到的税额超过或高于应付利息或年金的数额，产生了减债基金。1655年的荷兰减债基金和1685年教皇领地的减债基金，都是由利息减少而形成的。所以，以这种基金往往不足以偿还债务。

近代各国政府相较以前更加注意对财政赤字的控制，但公债的出现使得政府官员更加从容且乐于发动一场战争。过去只能靠突然加重赋税来筹得的战争费用，现在可以平缓地逐年获得。图为海湾战争期间，科威特土地上的油井被伊拉克炸开，喷出火焰。

当国家平安无事的时候如果需要有什么特别开支，政府往往会挪用减债基金而不是开征新税的方式来增加收入。因为政府觉得开征新税会让老百姓有怨言，因此会招到百姓的反对。于是，政府无论是另课新税或加重旧税，都会变得越加困难。可是百姓们对于政府停止偿还债务虽然有所埋怨，但不至于有什么太大的恐慌，所以挪用减债基金常常是政府走出经济困境的比较简捷的方式。不过，从另一方面看，政府的公债越积越多，就越有必要考虑一下该如何缩减公债。如果总这样滥用减债基金，那么公债减少的速度就会放慢，那么国家就越有可能挪用减债基金来应付和平时期种种特别开支。当一国国民已经负担了过度的赋税，就不可能再忍受新的税赋，因此减债基金经常会被滥用。

各国政府习惯于在战后继续实行战时的赋税政策，并以此项收入作为偿还公债利息的基金，实际上是依旧将沉重的赋税压在了底层民众身上。法国画家路易·勒·拿素以表现普通人生活主题的画作闻名，在此他以朴实的手法再现了被沉重赋税剥夺得几乎赤贫的农民的境遇。

有一研究者曾指出，作为一项大的资本积累，欧洲各债务国的公债，特别是英国的公债，增加了这个国家的其他资本，这样，国家的商业得以振兴，制造业得以发展，土地得以开发和改良。因此，这比只靠其他资本的投资取得了更大的成就。可是这个人没有注意到，最初，公债的债权人在将自己的资金贷与政府的同时，其资金中部分比例的年金已经由资本功能转化为收入，这意味着，那些用以维持生产性劳动者的资本，转为用以维持非生产性劳动者的资本。一般来说，政府在借入这一资本的当年，就把它浪费了，更不指望将来它能带来什么利润。在另一方面，国债的债权人，不仅能收到和该资本等价的公债年金来弥补他们的资金损失，偿还他们的借款，还让他们可以用这笔钱来进行新的或者更大规模的投资。也就是说，他们可以凭借此年金作担保向他人借入新的资本，或还可以将此年金卖给他人，使他们自己得到新的资本，这一资本不少于他们贷与政府的资本。然而，这些资金对于转让公债的人来说似乎是一笔新的资本，但对该国家而言并不是新的资本，而只不过是从某种用途转作其他用途的罢了。因此，就整个国家来说，资本量是不变的。

政府为了维持开支，把当年未作抵押的赋税变成公债来筹措收入。这样，一部分私人收入，被转来维持另一种非生产性劳动。这样，私人那笔本来要上缴税收的钱本来可以由国家储蓄起来变成资本，但是，这笔钱大部分可能都要被国家消费掉了，用来维持非生产性劳动。不过，以这种方式支付的国家费用虽然或多或少地阻碍了新资本的积累，却不会破坏和减少现存的资本。

各国政府经常以发展某一产业的名义发行公债，由此也产生公债扩大了国内资本总量的假象。实际上，公债只是使资本在国家内部发生了转移，由一种服务用途转成另一种用途，并未使资本总量得以增长。韦登笔下的工业产品，铁轨、火车、货船、标志灯都流露着一种忧郁不安的情绪。

以举债方式支付国家费用会使一个国家的原资本逐年受到破坏，那些用以维持生产性劳动的收入，会被转用以来维持非生产性的劳动。国家要想对百姓征收比举债更少的税赋的话，就必须在当年筹集到足以支付这一费用的款项。这样一来，百姓们的个人收入负担就会少一些，可是，这也必将大大削弱人们节约部分收入并将其转成资本的能力。相比以本年度税收支付本年度费用的方法，如果举债在较大程度上破坏了旧资本，它也会使新资本的获得或积蓄更容易一些。在举债制度下，人民可以用自己的节俭和勤劳来弥补政府的奢侈和浪费。

举债制度在战争情况下才优于增加税收的制度。一般来说，战争时期征收特殊税赋的时间不会很长，最起码不会比战争持续的时间更长。与举债制度相比，私人在和平时期蓄积资本的能力比较大，而在战争时期则比较小。战争不一定会破坏旧资本，但在和平时期，新的资本积蓄一定会增加。人们总是希望战争尽可能地快速结束，甚至希望不会随便开战。因为，战争期间人民会因为战争的沉重负担而感到厌倦，政府为了迎合民心，也不会拖延战事，除非万不得已。如果没有实际的不可避免的原因，由于战争会给国家和百姓带来沉重负担，人们便不肯盲目开战。因此，那种使人民丧失了积蓄能力的战争时期总是要少得多，而且持续时间不会很长。相反，积蓄能力强的和平时期要长久得多。

发行公债的制度只有在战争情况下才优于增加税收，这一时期大部分私人收入被转化为维持战争这种非生产性劳动的费用，长此以往，必然会使一个国家原资本逐年受到破坏。在战争中为了支持本国军队，大量妇女替代男子加入从事制造炮弹外壳的工厂工作。

人民的债务一旦增加，由于赋税的成倍增加，即使在和平时期也会损害人民的蓄积能力。这和在战争时期实行沉重的赋税制度对人民积蓄能力的损害是相同的。目前，英国和平时期的收入，每年达一千万英镑以上。这种雄厚的国家财力使政府即使免去税收和抵押，在管理得当的情况下，即便战争十分激烈，也无须再借新债。如果英国从未采用有害的举债制度，那么，在战争时期，居民的个人收入和居民蓄积能力就不会受到影响。

公债的发行损害了国民的储蓄能力，在有国外资本参预的情况下，还会导致本国资本的外流。各国政府在战争中应采取得力措施，尽量避免发行新债，以期国民经济的尽快恢复。图为一名德国妇女在恢复了平静的柏林街道旁栽种蔬菜。

有这样一种说法，支付公债利息，犹如把钱从右手转到左手，不过是把本国一个阶层居民的部分收入，转移为另一个阶层居民的收入罢了，国家的收入没有流失。这一说法是重商学说的诡辩。本书的作者对该学说已经作了详细的讨论，也许无须再在这里赘述。另外，持这种主张的人还认为全部公债都来自本国国民，这一说法和事实不符，因为，我国的公债里有很大一部分来自荷兰人及其他外国人的投资。公债的弊端是无法避免的，即使全部公债都由本国公民来承担。

土地及股本是国家财政收入的两个源泉。股本支付了各个行业的生产性劳动的工资。土地所有者和股本的所有者或使用者支配了这两项收入。

但如果土地税过于沉重，那么就减少了土地所有者的收入。在这种情况下，地主就不会有过多的财力和物力进行种种土地的改良和维护。另外，由于生活必需品和便利品的税赋沉重，地主会感到自己本来就已经减少了的收入实际上所剩不多。这样地主的困难日益增加，他也就不会想办法再进行土地的耕种或者维护，该国的农业就会趋于没落。

公债会损害到财政收入的两个主要源泉，一方面土地所有者因承担赋税而减少改良投入，使土地年产物减少，另一方面资本持有者感到过高的赋税挤压了利润空间，而试图将资本转至国外。资本一旦转移，该国的商业和制造业也会随之走向没落。加里波特以最精锐的觉察力，描绘了阿戎堆一带欣欣向荣的船运业。

政府一旦征收各种生活必需品税和生活便利品税，股本的所有者及使用者就会觉得他们资本所得的收入贬值，就会想到把他们的资本转往其他国家。如果此类赋税的征收使大部分或全部商人及制造业者感到极大的不便，那么资金的转移可能就会成为事实。资本一旦转移，那么，本国的商业和制造业也会随之走向没落。

如果把土地和股本从具有直接利益关系的人手中，也就是土地拥有者和股本拥有者手中，移转到没有直接利益的人（例如国家的债权人）的手中，必定会导致土地的荒芜和资本的浪费或转移。因为土地和股本的收入是国家收入的主要源泉。虽然，国家的债权通常会关心该国的农业、制造业及商业的繁荣，因为如果这三者中的任何一个遭遇全面失败或衰退，各种税收的收入就不够支付他到期应得的年金或利息。但是，土地和资本的所有者是具有直接利益关系的人，只有他们才对每块土地耕作状态的好坏以及一笔资金的良好经营更加关心。而国家的债权者只是国家的债权者而已，他们对于某块特定土地的耕作状态，对于某笔资本的运营是不感兴趣的。因为，某块土地或者资本对于他来说显得太遥远，以至他无法直接感觉到它们对自己收入的影响。

发放国债的方法曾经使很多国家慢慢衰落。意大利各共和国是首先采用这种财政政策的。意大利各共和国中唯一两个独立的共和国—热那亚和威尼斯，都因举债而走向衰落。西班牙从意大利各共和国那里学得这种财政政策，然而，久而久之，西班牙变得比意大利更加没落。早在16世纪末叶以前，西班牙政府就曾经背负了沉重的国债，而此时，英格兰还未借一个先令的公债。尽管法国自然资源丰富，也同样苦于负债。荷兰共和国的情况也是如此。因此，可以说，由举债而衰弱、荒废的国家，比比皆是。

如果公债额一旦增大到某种程度，它就不可能被公正地进行偿还。国家的债务通常通过宣布破产予以勾销，但这些破产有的是政府坦白承认的，而有些虚假的还款也意味着实际上的破产。

从历史上不难看出，许多曾经兴旺一时的国家最终都因发放国债的方法而慢慢走向衰退。作为托斯卡纳的首都，佛罗伦萨在15世纪时也曾空前繁荣，是富商云集的所在地。

政府常常借口提高货币的名义价值，也就是提高价格的办法来偿还公债。而其实，在这种情况下，国家已经破产了。例如，国家会依照议会或者皇家的公告，将6便士的银币或20枚6便士的银币的名义价值提高为1先令或1英镑。那么，一位按旧的名义价值借入20先令或约4盎司银的人，以新的名义价值计算，只须20枚6便士的银币或略少于2盎司的银，便可偿还其债务。英国有大约1.28亿英镑的国债，如照此方法偿还，只须约为现币的6400万英镑就行了。类似这样的偿还，只不过是有名无实的偿还罢了。每个债券者的收入都被打了折扣。同时，所有的私人债权者，也都遭受了相应的损失。也许国家的债权者对他人也应承担巨额债务，他们依此偿还，这样他们的损失也许可以得到些须弥补。但是，在多数国家中公债的债权人多半是富人。他们多半只会借钱给他人，而不会向他人借钱。因此，这种名不副实的偿还办法，就会让公债的债券者损失惨重。国家没有得到一点利益，而众多无辜的人民却要蒙受损失。这种办法使勤劳、节俭的债权者吃亏，而使那些懒惰、负债累累的欠款人得到好处。这样，国家的大部分资本就有可能从那些可能使资本良好运营的人手里转移到那些不善于经营，可能使资本继续亏损的人手里。因此，国家不得不宣布破产的时候，公开、公正和坦白承认地破产，会尽可能地保全债务者的名誉，也能尽可能地保护债权者的利益。当国家为了隐瞒实际破产的尴尬，采用这种欺瞒百姓的政策的时候，则会极大伤害人民对政府的信任度，也会极大地破坏这个国家的荣誉。

不谨慎的举债有可能导致政府无力偿还，这时一些政府会选择在货币价格中取巧的方式来减轻债务危机。然而这种做法必然会极大地伤害人民对政府的信任度。1997年韩国在金融风暴冲击下出现危机，一名韩国工人举着一张身躯庞大的钞票愁眉难展。

采用这种方法将使所有国家货币的价值减少。即使同一价值下的银币中的含银量也会比原来的含银量减少。

为了达到这个目的，国家有时要在铸币中搀杂较大量的合金以降低铸币的标准成色。例如，照现行法定标准，每重1镑的银币，只能搀入18本尼威特的合金，若搀入8盎司的合金，这种银币的1英镑或20先令的实际价值，就等于现在的6先令8便士。也就是说，现币6先令8便士所含的银量，则几乎提高到1英镑的名义价值。法国人所谓的增大价值或直接提高货币的名义价值的做法也是这个道理。

这种增大价值或直接提高货币名义价值的做法总是公开的。用这种方法，使从前重量较轻的货币，有了与从前重量较大的铸币一样的名义价值。相反，那种降低货币标准成色的做法，则大都十分秘密。造币局竭力设法使新币在重量、体积及外貌上保持旧观，不易辨认，但其实际价值却比从前的钱币相去甚远。例如，法国国王约翰为了偿还债务，降低铸币标准成色。那时，所有造币局的官吏都得发誓保守秘密。以上两种做法，都是不正当的。只不过一种相对来说光明磊落一些，而另一种做法却更阴险更狡诈而已。事实上，后者这种做法的秘密从未被长久地保守，一旦被发觉，往往引起人们更大的反感。铸币在大大增加了名义价值以后，很少恢复到以前的水平，而人民一旦发现货币的标准成色被降低以后，国家就常常得恢复到以前的成色。

过度发行公债，最终将使政府陷入无可挽回的困境，可以想见，最终把巨额债务以各种手法转嫁给国民的政府，将很快失去它的公信力，像一列失去原动力的火车，难以继续前进。