045．政党政治之史的发展

045.政党政治之史的发展

萨师炯

引言

在近代政治制度的运用上，政党是一个不可少的组织。下自地方官吏的选举，上至内阁的组织或总统的推举，倘使没有政党，一定不能得到良好的结果。因此，我们对于政党政治的研究，是不可缺乏的。

首先，我们应当说明的，为何以政党不会发生于古代，而乃发生于今日？换句话说，也就是政党究竟以何种理由，使它能够随社会的发展而诞生？

在近代政治制度里面，有一个特征，即所谓“责任政治”。“责任政治”的要义，在于政治领袖要向人民负责，谁能够取得国民的信任，谁就可以登台执政，在这个原则之下，就诞生了近代的“议会制度”。不论议会是两院制也好，一院制也好，直接选举也好，间接选举也好，它的目的都在于探求人民的公意（至于人民之能否由此表示公意，那是另一问题）。但是人民在社会上往往因为环境的不同，而有自己特殊的利害关系，由这个特殊的利害关系，就生出自己特殊的政见。政见相同的人互相结合，政见不同的人互相排斥，各自组织政党，以求实现其政见，乃是势所必然的。

由此可知政党是民主政治的产物，而且又是民主政治之必然的产物。这种政党和古代的朋党完全不同。他有严密的组织，有共同的信仰，非以个人为中心，也非以个人为目的，乃以广大群众为后盾，和那种以个人利益为目的的朋党，当然不同。而其不同的原因，则因为古代人民以政治为皇家的私事，他们的生活，乃是“日出而作，日入而息，帝力于我何有哉”，他们不希望政府积极的施泽于民，只希望政府消极的无加祸于民。在这种环境之下，他们对于政治当然没有兴趣；因之，当时士大夫所组织的朋党就不受到人民的监督，而致变成略取政权以实现个人利益的朋党。

不过政党虽然是近代民主政治的产物，但是民主政治发生之后，政党——政党政治并不是没有变化；相反地，却随社会的进化，而可以分做三期；第一是萌芽时期，即由国家之敌视政党到国家之默认政党；第二是国家用法律承认政党；第三是党国的合一，也是一党专政时期。现在即依此讨论。

（一）政党政治的萌芽

——自敌视到默认

在民主政治之下，固然必然的会产生政党出来，但是最初国家对于政党，无宁说是采取敌视的态度。十八世纪的一个思想家卢梭说：“人民受了相当的教育，而作决议；如果他们之间没有政党的组织，则可由意见相差不远的大多数之中，造成公同意志，这个时候的决议一定是很正当的。如果社会之内，有了无数的政党，则各政党的意志，由其党员看来，虽是公同意志，而由国家看来，则为特殊意志。这个时候投票的数目必不与人数相等，而与党数相等。投票的数目既然减少，公同意志当然不能产生。如果在那些政党之中，有了一个大政党足以压倒其他政党，则投票的结果，一定只惟最大的政党可以制胜。这个时候，公同意志更不存在，只惟大政党的意志出来支配社会全体了。因此，要想公同意志能够完全出现，必不可容许国内有政党的组织，而当使各国国民均能发表自己的意志。”卢梭是最出名的民主主义者，而乃反对人民组织政党，当时学者敌视政党的态度，观此即可明了。

在法国大革命时代，虽然产生了许多政党，如girondinsjacobins等是。但是当时学者如abbesieyes也反对政党的组织。他说：“议员虽由各选举区选举出来，但是议员乃是国民全体的代表，即一切公民的代表；因此议员出席议会，不但不宜服从各选举区公民的训令，并且不宜服从各政党的政见，而须毫无成见地互相讨论；由他们互相讨论，自能发生共同的意见，而合于全体国民的公意。”

但是学说虽然反对政党，而政党既是民主政治之必然的产物，当然随民主政治的发展而日益发达。同时，在另一方面，自由主义乃承认人民有结社集会的自由，所以国家不能明白取缔政党，而只能用各种方法，来减少政党的威力。其表现在制度之上的，则为议员坐位的排列。如在德国的bayern和sachen两邦，议员的坐位，乃用抽签定之；wurtenberg的第二院，则由年龄定之。r.mohl在他的wurtonberg国法中说：“议席的排列，在宪法上不失为一个大问题，因为使各种政党的党员交杂而坐，比之各种政党各聚一隅而坐的，可以减少各政党党员的感情冲动，而使他们在表决的时候，能够从自己的良心而行动，不至盲目服从各本党的议决。”

这种敌视政党的态度，固然因为各政党本身的腐败，而其最大原因，则为一般自由主义者不知道人类是当以自己的利益为标准，判断政治问题，任何议员均不能公平无私，心如白纸。美国有七邦是产银的，因之七邦议员就主张提高银价，然而提高银价是否对于绝对多数的美国人民为有利，我想就是七邦议员也不能无疑吧？！

但是社会愈发展，人类的政治意识愈益浓厚，而政党的组织亦愈益严密。其结果，议会渐次失去独立性，而只成为政党夺取政权的战场。一个政党在议会内若有过半数议席，议会的决议，只是该党的决议；数个政党在议会内势成鼎峙之势，议会的决议，也只是政党的妥协。议员不是国民的代表，而是政党的代表，我们若看每个议员须受其本党的支配，不得其本党最高干部的许可，不得随便演说，而演说的内容又须预先征求党部同意，就可知道。

这个时候，政府当然不能敌视政党，而只能默认政党。然在法律上，仍然不肯承认政党之为政治机关。英国议会老早就受政党的支配，然在其下议院的standingorders及sessionalorders之中，对于议会的议决方法须由政党的领袖及其院内的干事长（whips）决定，并无一言相及。所以sirsideneylow说：“政府只是政党的委员会，纵在下议院也不与承认。”

（二）法律上的承认时代

现实的环境，克服一切；由于事实的压迫，国家的态度也不能不变动。法律、命令、议院规则，均逐渐承认政党的地位，例如加拿大和澳洲联邦均用法律规定：议会内反对党领袖的议员，可以领受特别的岁费。而使反对党领袖成为国家的官职。然此不过间接的规定而已，此外法律尚有许多直接承认的方法。

最初在法律上承认政党的，乃是美国各邦。在美国各邦，政府官吏多由人民公选，而各政党则推荐其本党候选人。官吏候选人的推荐，固为政党的私事，然美国各邦则用法律规定之。这种方法，开始于一八六〇年左右的加利福尼（california）和纽约两邦，到了现在，则采用这个立法的有四十余邦之多。最后连各政党之推荐联邦大总统候选人，也用法律代为详细规定。这样一来，政党的活动便成为国家的公务了。

大战左右，比例选举制度盛行于世，政党之法律的地位更见巩固。现在试以德国为例，说明政党在选举法上的地位。

依照德国选举法规定，它先分全国为三十五选举区，次再把两个以上的选举区联合起来，而设十六个联合选举区，最后更把十六个联合选举区，合并为一个全国选举区。每一政党提出二张候选人名单，一向选举区提出，叫做“选举区名单”，一向全国选举区提出，叫做“全国选举区名单”。然后以各政党的名单，交付选民投票，选民只可对整个名单投票，即只许作名单投票，而不许作个人投票。各政党在每个选举区内，若能得到六万票，即可依名单次序，派议员一人，以此类推。但是各党在各选举区内，必有残票，为了处理残票，所以又把选举区联合起来，成为联合选举区。各政党可在联合选举区内，计算各选举区的残票，亦按照每六万票选出一人的比例，使残票最多的区，从其名单中举出一人，如有十二万票，则更使残票次多的区，从其选举区名单中举出一人。但是各选举区的残票，若没有超过三万，则纵令总计已满六万以上，亦不能派遣。而将其残票移到全国名单上。全国选举区亦计算全国的残票，按照每六万选出一人的比例，从其全国候选人名单中，依次序选出相当的人数。

这种选举法，一方不认人民有投票的自由，他方又以政党为选举的对象，政党在法律上的地位，可谓很巩固了。

议会的组织，既须比例各政党的势力，则政府的组织，在理亦须比例各政党的势力。由于这个理由，就产生了奥国各邦的“比例政府”（proporzregierung）的制度。依照奥国各邦宪法，除了vorarberg之外，内阁阁员的人选，乃比例各政党议员的多少，由各政党推举。一九二〇年奥国联邦内阁的阁员，亦由联邦议会，用比例选举的方法选举之，虽然这个联邦内阁不久即见消灭，然而政府与政党的关系，以及政党在政治上的势力，由此亦可知道。

（三）党国的合一

——一党专政时代

法律之承认政党，是承认若干政党之同时存在，然而时代的前进，又使多党政治不能维持下去；因之，政党政治又进入于另一阶段，即一党专政时代，也就是党国合一的时代。

这个局面，最明白表现出来的，则为意大利。现在试述意大利的制度如次：

依照意大利一九二八年的选举法，下院议员为四百人，选举之前，由全国职业团体提出倍数的候选人即八百名；更由全国文化团体提出半数的候选人即二百人，以上合计一千人的候选人名单，须先交付法西斯蒂大评议会（thefascistgrandcouncil）审查，而由其圈定四百人为候选人（必要时，并得由该会另行提名，以凑足四百人），交国民投票，投票时只可对整个名单表示“可”“否”，而没有发表其他意见的机会（按意大利尚有万一“否决”后的办法，但此为必无之事，兹不详）。

所谓大评议会者，在本质上只是党的机关，现在在选举过程中，竟有圈定议员候选人的权力；党的机关得到了国家机关的功能。这样，党与国便合而为一。

其次，中国也是一个例子。

不宁唯是，即苏联也是一样。不过苏联共产党的专政，不是“现身说法”，而是“幕后牵线”，所以在苏联法律上，找不到共产党；然究其实际，则苏联政府，正如史太林说过的：共产党监督政府工作，任何重要议决，必须获得党的指导，政府的任何计划，均由党与以指导（参看史太林于一九二七年答赴苏美国商务代表团之语，载在workerslibrarypublishers出版的questionsandanswerstoamericantradeunion）。很明显地，也是一党专政的国家，合党国而为一。

这种情形，据我看来，是由于近代经济制度的发展，使全世界到达了一个混乱的转换期所构成。意大利是资本主义国家，使法西斯蒂党登台，实行一党专政，集中政权，以求挽救资本主义的经济恐慌；苏联则认为要建立社会主义社会，必须建立无产阶级政权，然而无产阶级本身，又没有这种的力量，因之必须实行党的独裁以代替之（参看n.leninsobraniesochineni1625vol.18pt.1p.89）；中国国民党以为要使中国的复兴与全民政治的实现，必须经过国民党的训政。三者的理论，其出发点或有不同，而其为一党专政，初无二致。不宁唯是，在全世界动荡不定的今日，据我所知，大部分国家的政党，都在作一党专政的企图，不过有的是在谋维持现社会的存在，有的在以建立新社会为目的而已。

结论

政党政治之史的发展，也同其他问题一样，无法把它拿来死板板地划分年代，然而上述的分期，原则上不会错误的。

然则政党政治的未来又是怎样呢？

很远的将来，不是这里所能讨论，至于目前乃至最近的将来，据我看来，一党专政的趋势是一般的现象。在这个世界经济恐慌的时代，不论你是求弥补现状，或许是推翻现代，乃至于改良现状，要想达到你的目的，非一党专政无法以过渡这个混乱的局面，不过以各国情形的互殊，其方式又或不同；至于那一党有专政的可能，那要看各国社会环境而决定，不能一概而论。

（《中央时事周报》1936年第5卷第13期）