042．党治下中央政制

042.党治下中央政制

涤生

自“九一八”事变以来，中国正如危舟泛暴风怒涛中，倾覆之虞，刻刻不免。外面遭受帝国主义蛮横军事胁迫；国内财政经济又发生严重的恐慌。在这种内忧外患交迫之关头，国内人士，责言繁兴，评〔抨〕击政治之现状，便归罪于政府无能；主张开放党禁，实行宪政，而谋改弦易辙，立论纷纭，莫不是除旧布新之盛意。

造成中国现状的原因固多，但是训政有年的国民党责任自当特重。这种批评，国民党自应承认。但过去的错误究在那里，亦当前研究之必要。论者皆以政治组织之不良，党国领袖之不合作，乃招致外患来侵，内忧丛生。近来党中要人，已经觉悟，谋精诚团结，共赴国难。政制之改革亦为目前需要。为要研究目前政治制度如何改革，过去政治制度如何情形，不能不加以相当研究。

一、中央政制之演进

自民国十三年国民党改组以后，国民党已励行“党治”主义；自民国十四年七月一日广州政府改组，创立国民政府为革命政府组织，故国民政府不独实际上是由党产生，随时受党部之指导监督，即形式上党部之决议与命令亦常见诸国民政府之公文法令。所以我们研究国民政府组织或地位的时候，绝不可忘掉“党治”的事实。至国民政府之组织，自表面观之，为采用合议制；然自成立迄今，曾经数度变易，合议制之精神早已无余。并按组织法之职权所在分期叙述如下：

一、民十四年七月至民十七年二月之国民政府组织法：广州政府自民国六年总理护法以来，与北京政府永立于敌对地位，民十三年一月二十日国民党在广州开第一次全国代表大会宣告改组并通过一种组织国民政府，民国十四年因总理逝世，国民党中央执行委员会遂决议：（1）中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行。（2）关于政治方针由政治委员会决定，以政府名义执行。并决定废弃大元帅府制，改建国民政府，公布中华民国国民政府组织法，全文不过十条，其内容要点有三：（1）采用合议制，国民政府为合议机关，合议制之采用因总理逝世，党内派别分歧，一时无继承总理，领袖全党之人物。（2）采用一权主义，因国民政府组织法权限无明文规定，以是国民政府在形式上成为立法、司法、行政之综合体。（3）为“党治”原则，组织法第一条即明定“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务”。至民十五年三月国民党第三次中央执行委员会定首都设于武汉，并通过修正国府组织法，其条文与初无差异，惟废去主席，仅设常务委员，并明定国民政府委员会议只须“国民政府所在地委员过半数之出席”，此项规定因当时领袖间不能互相信任，出席会议法定人数之缩减，已露当时国民党势力分裂之趋势。未久十六年四月因容共反共之争分裂为二，武汉、南京各设国民政府及国民党部，成一对峙局面，但南京政府并未颁组织法，至九月因国民党各方领袖重行妥协，组织“中央特别委员会”代行党部职权，并由该会推定国府委员会组织政府。继因党中领袖对于该会成立之后多表不满，遂于十二月自行宣告结束。同时各方领袖努力于国民党中央执行委员会之续开全体会议，至十七年二月第二届四中全会始开幕，除议决改组党部外，并重新议定国民政府组织法，此次组织法与十六年三月之组织法，初无重大差异，惟恢复主席，并政府直辖机关除行政各部外，增置最高法院、监察院、考试院、审计院、法制局等机关，内容多模仿苏俄制度。

二、民十七年十月至二十年六月之国民政府组织法：民十七年七月北伐成功，军事统一，于八月国民党召集五全会以期解决统一后之军事财政及政府组织等问题，通过凡中央执监委员，均为中政委员，候补中央委员得列席政委会。时胡汉民、孙科诸氏游欧归国，胡氏发表“训政褓母论”，主张实施训政，即行组织五院制政府，代国民行使政权。且以为欲尽褓母之职，必先求本身健全，故党必须有完固重心及发动，政府必须有适宜之组织，及负实行训政之全责，因制定训政纲领。并由胡汉民、王宠惠等拟就试行五院制度之中华民国国民政府组织法草案，提出中政会。此项草案曾经政治会议组审查委员会修正通过，于十月四日由国民党党部名义公布。该组织法计共四十八条，明定国民政府处理国务应由国府委员组织“国务会议”行之，由此看来仍为一合议制度，但该组织法第二条“国民政府统率海陆空军”及第九条“中华民国陆海空军总司令”之职权由主席单独行使，就此则又非单一之合议制。五院政府及训政始基树立。训政纲领经民十八年三月三全代会追认，并通过“确立训政时期中政府人民行使政权治权之分际及方略”，更称“中国国民党中央执行委员会政治会议，在决定大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上对中国国民党中央执行委员会政治会议负责”。中政会之地位力予提高，成全国政治之总发动机。十九年十一月国民党第三届四全大会决议刷新中央政治案内，规定充实中央政治会议，其权力益以集中，并将十七年十月公布之组织法重行修正公布，其修正点将行政院之地位较以前直等形式机关之行政院稍稍提高。二十年三月二日中央临时会议决议制定训政时期约法，该法于二十年五月国民会议通过，六月一日由国民政府颁布，定名为中华民国训政时期临时约法，计八章凡十九条，第七章政府之组织仍采委员制，惟主席之权限较前提高。六月十三日中执委会选任蒋中正为国府主席兼行政院长，并于六月十五日修正国府组织法。此时国府实权完全集中到国府主席一人身上，由国府主席领导一切、指挥一切，宛然一总统制之政府，和现时中国环境需要看来，最为适宜。

三、现在国府组织法：自九一八事变，创钜深痛，党中领袖有团结之觉悟，因而有上海和会提出“中央政制改革案”。原案大致：（1）以国府主席为内阁制国家之总统，不负行政责任。（2）以行政院院长负行政责任，同于内阁制国家之国务总理。（3）立法、司法、考试、监察四院长不与行政院长同进退。（4）国府主席及各院院长均不得以现任军人充之。（5）国府委员之职权为处理各院间权限之冲突。二十一年十二月二十二日经第四届一中全会修正通过之中央政制大纲：（1）国府委员会设委员若干人。（2）行政院等五院各对中央执行委员会负责。（3）司法院为最高司法机关，不另设最高法院，其司法行政部，移行政院设部管辖。将中央政制大加变更，以往实际之总统制而成为责任内阁制。削减元首之权益诸行政院长，主席之权责行政院长独享，实为国民党治下一大改革，即现行中央政制之产生也。

二、现行中央政制之批判

现行中央政制之产生，因政情之反映，在四届一中全会以前国府主席之权力过大，故改革改制案专务限制行政权，而对于法理法统及行政效率皆未能顾及。

按国府组织法，今日之行政院只对中央执行委员会负责，此很显然仍是党治。而欧美责任内阁者，对代表民意之国会而负责。中国今日既无国会，何来与内阁对待之责任机关，今截取内阁制一段精神，而硬与党治相拼凑，实则不沦〔伦〕不类。责任内阁为英美公法学上之名词，而与一党专政亦不能同一语。责任内阁制下必有对立两党或数党，甲党内阁既因不信任而辞职，则必有代之而起之乙党，今中国只有唯一之在朝党，代之而起之党从何而来，或系谓同党内派别之运用，则更错误。再则所谓负责云云，即以政见之不能实行，而退出政府之谓也，假行政院院长辞职，仍厕身高于一切之中央政治会议，此亦最大之矛盾。

二十年产生之中华民国训政时期之约法为国家训政时期之根本法，国府组织法虽为宪法之一部但仍属普通法，断不能以普通法变更与宪法性质相同之约法。现行之国府组织法首条明示依据约法。查约法第七十三条规定主席代表国府，七十五条之规定命令法律由主席署名发布；而组织法则改令主席不负实际政治责任，第十四条且有须经关系院长之署名，其法律命令，始生效力。约法第七十四条规定主席有向国府提请任免院部会长之权；而组织法第十条之规定院长与主席同由中央执委会选任，复于二十一条明定各部会长由行政院提请任免。由此看来修正国府组织法之结果与训政时期之约法大相抵触。

今日之中国政治正须权力集中之机关，须有效率之机关，更不许任何机关形同虚设。若现行之中央政制，行政院对中央执行委员会负责，而不对国府委员会负责，则国府委员会形同虚设。现行之组织法司法行政划归行政院管辖以免公文往返之繁，改革极有意义，但若现行监察院实不论〔伦〕不类，在执行审计上以监察院当之实杀鸡用牛刀，在弹劾方面，对国府委员无法为有效之处置，又嫌其力之不足及。再则考试院硬将考试铨叙分成两部，铨叙事宜本属一般行政关系，亦应隶属行政院，以免文书之往返，滞缓行政效率，更使组织庞大，叠床架屋之弊。

三、目前需要之中央政制

在前两章中已经将过去中央政制加以叙述并将现行之中央政制缺点加以评论，现自然归结到中国目前究竟应采何种中央政制，特地提出讨论。一般人不满现状，将一切过错都推到国民党身上，迫切的要求实行宪政。殊不知宪法是一国革命后之产物，并不是造成革命之元素，换言之，宪法是政治之结果，而非促成革命之手段。直爽的说，就目前中国之现势，无论从国民党之立场而论，或从普通国民的立场而论，宪法均不是当前急务。国民党主要的使命在完成国民革命、三民主义之革命，党有建国之责任，而国家正在紧张危险的国际环境中，国内情形又复杂，断无因艰难而怯责。若在此民国基础未巩固，革命未竟全功之时，将政权还民且益使国家陷于纷乱。至国民更无要求实行宪政之必要，纵令政府立即宣布宪法，设立民意机关，军阀之割据，恐仍如故，土匪之猖獗，恐仍如故，日本之侵略，恐亦如故。或曰国民有行使民权的能力，则在现行之约法，及其他法律之下民权及法治尽可满意的起始。不然，人民缺乏行使民权的能力，仍是不能参加行政权，徒供军阀政客贪污土劣利用国民大会，则有宪法仍等于没有宪法，所以从一般国民立场论，要求宪法亦无意义。

实行宪政既非目前需要。而中国目前政治制度之改革，必须适合国情，应世界政治之趋势。现代国际的恐慌，国内政务之纷繁，世界各国均感议会政治之失败，有集中治权，以巩固中央之必要，如俄之无产阶级独裁，意之法西斯蒂独裁，自无待论。总统制之国家如美，行政元首之权益见庞大。责任内阁制如英法德，英政体君主，故一切行政权力以内阁总理为中心，德总统之权，骎骎乎超乎责任内阁制之上，与美总统制齐趋。法则虽有内阁为行政之中心，而政局不安，政事难能见效，殊有改设强有力之行政元首之意向。总之，立宪国家皆有行政权扩张之趋势。欧美各国人民对于政治习之有素，尚有一致之趋势，中国国家所处之危机远过于他国，而人民不谙政治又远逊于欧美，际此危急存亡之秋，目前惟有维护“一党专政”之局面，而使党加强化。使党与政府为一体，即总理所说之党放在国上，国民党为合法的统治者，握整个的中央统治权，国民政府所有施行上应采行的政纲和政策唯一的来源，便取给于党。政府由党组织起来，党的领袖即政府之元首，由党给予特命式为独裁。但政治制度不必拘泥于形式，既无须实行宪行，亦无必要宣布独裁，因骤然改制，徒引起纠纷。惟有维护约法上之国府主席地位，造成元首集权五院分职之制度，在约法明定有效范围内，采取紧急必要之政治的处置。俾得权力集中，事权统一，提高行政效率，凡有设施得顺利不滞；再以执政者大勇大智苦干之精神，应付目前危机，渡过国难，为国民党创造新生命，挽救中国将倾之局势，引导到康庄大道。

（《新创造》1935年第2卷第3期）