027．政党与政府之关系：多党、两党、一党与无党

027.政党与政府之关系：多党、两党、一党与无党

浦薛凤

一、动机

许多政治制度，方其初起，犹如“私生儿”到处受人轻贱；及其既已普遍，则又仿佛瑶台仙女备受人众之羡艳与颂扬。内阁，议会，成文宪法，民选元首，秘密投票……均是例证。“政党”与“政党政治”亦何独不然？

然而对于政党政治根本抱怀疑者，今日仍大有人在。

究竟民治社会中，应否有，或可否无有，政党？无党是否优于有党？两党制是否较多党制为强？一党制是否不若多党制？

关于上述问题之答案（说是主张或成见，亦未始不可），尽可让政治家与政论者包办，专利！——因彼辈非有斩钉截铁之答案不可。至于研究政治学者则本无所容心。后者求在了解“所以然”：何以有党？何以多党？何以一党？何以无党？了解所以然：此乃一绝大难题。平常习惯往往喜悬空立论，信口开河。实则，吾人或可暂将“所以然”束之高阁，而作第一步似愚笨而有意义之工作，——研究何处有党，何处无党，何处多党，何处两党，何处一党。诚能如是，则吾人脚踏实地，当可窥豹一斑。窥豹一斑远胜于村妪说鬼！

本题之范围仅限于四五年来世界大小各国——共六十有三——政府与政党之关系：即多党、两党、一党或无党之关系。倘读者感觉兴趣，将重要国家，在纵的历史方面，搜索其政党有无及多寡（包括分化与合并诸现象）之递嬗统计，则其能帮助了解政党政治之“所以然”者，必更深切。严格言之，本稿实非一篇文章，而系下列分析表之简略说明。

二、定义

下文所称“有党”“无党”“多党”“一党”，皆指“政党政治”而不仅指“政党”言。易言之，“有党”者指有“政党政治”。无“政党政治”之国家，未必无“政党”。墨西哥有“政党”，但不足谓有“政党政治”。

分类不可避免，但困难甚多。

何谓“政党”？此一定义似易而实难。大体言之，政党者乃由无数个人或许多团体所联合组织，具大规模及永久性的公开政治会社，努力取握政府之治权——通常均由竞选——并求所以实现其所持之主义与政策。

何谓“政党政治”？此更不易。不易，不在定义，而在定义之能包括世界上所谓有“政党政治”之一切国家。盖“政党政治”，犹之“政党”，其所指之现象及所含之意义往往随空间时间而有出入。（所谓“民治”“宪法”“普选”“内阁制”，盖均如是！）勉强言之，政党政治乃政府之治权属诸当时较优越之政党——通常以竞选结果，判其为优越与否。

职是之故，一国之为“有党”或“无党”有时甚难肯定。例如，西班牙为“一党”抑为“无党”？印度为“无党”抑为“多党”？

两党政治与多党政治之界线亦往往犬牙衔接，隐约难分。

“两党”指国会中有两大政党彼此起伏，占据准多数议席；在内阁政体之下，即彼此起伏组阁。倘使全国政党中无此两大党之存在可以彼此竞争起伏，以取握政府治权之全部份——立法权及行政权（内阁政体），或半部份——立法权或行政权（总统制）；易言之，国会中只有“较多数”党而无“准多数”党，而“实际行政元首”势必由数党之领袖联组者：是为“多党”制。

[1]巴拉圭一九三一年议会之下院中（共40席）只有两党：自由党25席，共和党15席；而行政元首亦属自由党。国会中仅有两党乃绝无仅有之现象。尼加拉瓜亦仅两党。（阅附表。）美国同年之国会，亦代表纯粹的两党制：

[2]“多党”之程度大有深浅。例如奥地利亚一九三一年之下院共有四党；而其混合内阁即由两党组织，捷克之下院则有十五党之多：

故其内阁由八党之领袖“混合”组成！然则同为混合内阁，同称多党制，其实际运行之不同，不容漠视。

虽然，（甲）有时国会中（尤指下院）无“准多数”党而某一“较多数”党因得它党之拥护暂组“一色”内阁（即一党内阁）;（乙）反之，国会中有“准多数”党但内阁仍为“混合”;（丙）再或，在总统政体之下，行政属甲党，而国会中之多数属乙党，又或国会中势均力敌之上下院其准多数分属于甲乙两党——如在美国曾数见不鲜者：则究应归列何类？

可见吾人不得不折衷处置，以长期经验及大体精神，判其一国之为“多党”或“两党”。诚如是，则英国虽目前有混合内阁与多党制之端倪，自以仍旧列入“两党”为宜。

三、统计

自阿尔巴尼亚、阿根廷以至委内瑞辣，计共六十三个政府（也可说六十三个国家——假使吾人暂时承认加拿大、爱耳兰等为国家）；人口共约1670053333；面积共37219087方哩。“无党”者共十三政府：即圣多明谷、厄瓜多尔、海地、印度、来比利亚、墨西哥、波斯、萨尔瓦多尔、暹罗、阿尔巴尼亚、瓜退马拉、西班牙与委内瑞拉。但最后四国，或可列入“一党”。以面积言，“无党”共占4236236方哩，为全数11％；若以四国除外，则为3592390方哩，为全数9％。若以人口计之，“无党”共有427710780，占总数24％；若以四国作“一党”计算，则“无党”政府所统治之人民为399556321，占总数23％。吾人不嫌人口及面积之百分之比例为琐屑者，盖国有大小；仅以国家为单位（十三为六十三之20％，九为12％）未必最妥。

政党政治之已几几普遍，殊无疑义。盖不论其为“一党”、“两党”或“多党”，已有五十至五十四国（80％～88％）;1242342553至1270497012人民（76％～77％）;32982851至33726697方哩（89％～91％）；在“有党”政治之下。况印度之政党生活已相当发展，倘渐进而为“自主地”完成其政党政治，则世界“无党”之政府，将更形寂寥。

今再就“无党”分析之，则（甲）除印度、波斯、西班牙、暹罗、墨西哥、委内瑞拉外，皆为小国；（乙）泰半且为弱国；（丙）非专制政体（如暹罗、波斯等）即虚名民治，而革命内乱时常爆发（如阿尔巴尼亚、墨西哥、西班牙、厄瓜多尔等）;（丁）以地域言，大抵皆昔日闭关自守、交通不便者。处中美、南美者最多（十三分之七），处亚洲者三，欧洲者二，非洲者一。

“有党”政府共计五十或五十四。可列入“一党”之类者约十四：苏联，意大利，土耳其，中国（上四国肯定地为“一党”）；罗马尼亚，葡萄牙，波兰，匈牙利，希腊，布加利亚（上六国或可称为“多党”，盖大战后之“逖克推多”现象，殊形短暂）；阿尔巴尼亚，瓜退马拉，西班牙，与委内瑞拉（此四国或应列入“无党”，前已言之）。

“两党”者约有十五：阿根廷，澳大利亚，加拿大，可伦比亚，英国，日本，巴拉圭，尼加拉瓜，纽芬兰，巴拿马，秘鲁，美国，巴西，埃及，浑杜刺斯，埃斯兰。惟最后所举巴西等四国殊有疑问，盖不无倾向或类似“多党”之现象。

以言“多党”，则智利、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法兰西、德意志、南斯拉、赖得夫、立陶宛、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、乌拉圭十六国之应列入此类，当无问题。比利时、奥地利亚、玻利非亚、古巴、哥斯达黎加、爱耳兰、新西兰、南非洲同盟大致为多党，然亦各具其接近两党之痕迹。至于布加利亚、希腊、匈牙利、波兰、葡萄牙与罗马尼亚六国虽可列为“一党”，要亦有若干“多党”之条件。总之，广义的“多党”政府有三十；狭义的有二十四；严格的则仅有十六。

就上述数字比例观之“多党”之较“两党”或“一党”为普遍者似甚昭彰。

今随意提举若干标准以探究“多党”与“两党”之分配。（甲）以国之大小（无论面积或人口）言，殊无关系可寻。惟“多党”国之人口密度，一若较高。倘其余条件尽同，则地广人稀之区仿佛适宜或便利于“两党”之成立。（乙）以地域位置言，欧洲多“多党”而美洲多“两党”。（丙）此与总统与内阁两种政体，显然消息相通。旧大陆诸国受英国之影响，直全系内阁制；而中南美诸国，除智利外，无不效颦美国采用总统政体。十六个“多党”政府之中，除乌拉圭外，几全为内阁政体（瑞士以委员制见称，但较近内阁制）；而十二个“两党”政府，五系“内阁”，而七系“总统”。在三权分立原则之下，立法既不能倒行政，内阁又只向总统负责；即有“多党”现象，亦只限于国会。是则总统政体，或不无倾向两党之原因。（丁）再以“单一”与“联邦”觇之，“多党”政党中，仅百分之十八为“联邦”，而“两党”中则有百分之三十三。大约由邦联而进为联邦之国，中央与地方相互妒忌，确有酝酿两党对峙之势；若邦权甚小，地方已成行政的而非复政治的单位，如大战后之德奥然者，则联邦制度与党治之为“多”为“两”恐无连带。（戊）以国之强弱准绳之，五大列强中，英美日为两党制，法则多党而意为一党。但以六十三政府仔细审察之，国之强弱与党之多寡殊无蛛丝马迹。（已）以民治程度之高低相较量，则一若历史较久，范围较广，治安较固者稍有趋向两党之端倪。大凡地方权大（尤以旧日之联邦为甚，英虽单一，但与法之集权大异），选举特多（例如美国），而未经采用比例代表制度者，亦有形成两党之势（瑞士似为例外，然正亦因瑞士之自有其背景--面积甚小，政体特殊如委员制与其产生方法等等）。

[1]

一国政府不为“混合”即为一色。前者指数党领袖之组合，后者指一党首领之包办。依逻辑言“两党”制之政府——行政机关或简称内阁——理应“一色”，而“多党”制之政府宜皆“混合”。但事实常有不尽然者。且总统制之下，内阁常只向总统完全负责（但有时总统命令须经阁员副署者，如阿根廷宪法所规定者）；此而果确，则总统制下之“混合”内阁乃系空名，言其精神，仍系“一色”。今以一九二八年各国分析之，除广义“无党”者十三政府，狭义“一党”者四政府外，其分配如下：“混合”内阁为二十六（59％）,“一色”内阁为十八（41％）。二十六“混合”政府中，十九系内阁政体，六系总统制，一系委员政府；而“单一”与“联邦”之比例则为二十二与四。十八个“一色”政府中，属“联邦”者计四，属“单一”者计十四；用总统制者共七，用内阁制者有十一。至于素以“两党”见称而内阁系“混合”者有四国（澳大利亚，埃及，巴拿巴，秘鲁）；可见两党政治云者未必能每次组“一色”内阁——目前（1932）英国政府亦是一例。反之，形似多党之丹麦与立陶宛亦能建设“一色”政府。

国会中有一“准多数”党，则立法工作，较负责而迅速；且政体若系内阁，则尤觉稳固而感灵便。虽然，国会无论有无准多数党，均有利弊两方面。兹舍空论而究事实。就一九三一年而论，六十一政府之国会中（暹罗、波斯、西班牙无议会），有准多数党者共三十四（计57％）。但“无党”与“一党”之国家其有“准多数”党自不待论，且不重要；故就“两党”与“一党”之政府言，有“准多数”党者约廿六至廿九（约52％～55％）。此其中系真纯内阁制者计仅五国。反之，一切号称内阁制之政府中，国会有准多数党者仅十一（37％），无“准多数”党者十九（63％）。由是以观纯粹之两党制——“一色”内阁同时又有“准多数”党之内阁制——在理想中或为优越现象，在事实上似又不可多得。

以统计分析研究“多党”“两党”“一党”或“无党”，未必为最佳之方法，但只〔至〕少是方法之一种。上所云云不过举例暗示而已。

四、归束

有“政党”未必即有“政党政治”；有“政党政治”未必即有良好宪政民治。然，就事实论，有宪政民治之国则政党政治似不能避免。

既有政党政治，其所以为“多”、为“两”、为“一”，大抵皆受时势背景、风气习惯、经验、偶然与法律制度所支配——而非任何理智或意志所能取择者。以最浅显者言，由专制而骤采民治，由“无党”而成“有党”，其间必经过若干尝试、痛苦与失败。仅有一党或过于多党，皆与“无党”接壤。故民治与政党之由起于渐——由演化而成者——大约倾向于两党（英美即绝好两例）；反之，其由起于骤——由革命而致者，其暂时结局，不“多党”即“一党”（一七八九年之法兰西，大战后之苏俄，与其它新兴诸国如波兰等等，均可佐证）。“一党”恐为过渡时期之现象；过于“多党”，则为政不易。一国之中往往同时有趋“两”趋“多”之势力，诚如物理界中之有离心向心两力。任何政党苟其得势总有力趋“一党”之企求。假使国无变乱，民生优裕，大约政党政治逐渐趋于平衡——近乎两党。万一纷争突起则平衡不保，势必倾“多”或倾“一”：美国在南北战争，共和党诞生以前，小党林立，名目繁多，实皆奴隶问题所激起；意大利一九二二年之革命虽未流血，但其关于政府政策之变更人民生活之影响者甚大，故亦异军苍头独成“一党”。英国目前之“混合”内阁，绝非意志，或理智之结果，抑且非十余年前之所能逆料者，要亦因经济难题已摇动旧日政治势力之平衡。

今日政治制度之或足奖励多党者有三：（一）直接民治，如创制、复决、罢免；盖此种制度愈发达，则大政党机关之固有势力，愈受摇撼；（二）比例代表制，尤以新德之“三选单”制为甚；及（三）职等代表制；盖英美“两党”政治之素形坚固者一部份分未始不因地域代表制之资助。

抑更有进者，以长期言之，所谓“多党”“两党”与“一党”者亦不过指大体精神，恐非有性质上完全与绝对的差异。（注意，此乃以长期言之！）兹杂举数点以供审虑周详者之考求。其一，“多”“两”或“一”之程度，深浅不同。国会中全数议席由一党独占者，固不乏其例（如意大利下院四百人，土耳其国会之三百十六人等；阅分析表）；但一党政治，不必具有清一色的国会（如波加利亚、波兰、葡萄牙、罗马尼亚等），同称“一党”而精神与现象之有区别者盖如是。美国一九三一年之下院，共和党（218）仅较民主党（214）多四人；而在上院仅多一人（48与47之比）！此与多“多党”相较恐间不容发。以“多党”下之“混合”内阁言之，两党合组者有之，六七党联立者有之，统称“多党”然其立法行政之难易迟速，已有天壤之别。其二，倘美国总统系甲党，而国会中准多数系乙党；此系“两党”抑“多党”？再或总统与国会全入甲党或乙党一党之手，此宁无“一党”政治之意味？不宁惟是，就每隔四年，各党推出其候选总统之时期中，一切运动言岂绝无倾向“多党”之现象？其三，英国号称“两党”，然在内阁得下院绝对信任时期，言听计从，种切重要问题统直全由内阁负责规定；而法律、草案或先由政府党之秘议（caucus）通过，或由政府党占多之委员会予以赞成；加之“政府议案”（“governmentbill”）不啻如铁道上之特别快车，有行路之优先权，且所占之时间特长而多：凡此种种，谓其甚近“一党”政治，谁曰不宜？复次，大战时英国之“战时内阁”，形式上可称为暂时“多党”；实质上何尝不等于“一党”？美法在大战时之政党政治，其例相同。其四，号称“一党”之政治，苟其实系“政党”而非一人独裁，则一切要案皆应取决于该党之最高机关，有此种由选举产生之最高议事机关，即往往不得不发生派别——盖派别乃事实上有无而非应否有之问题——则派别之近“两”或近“多”即决定当时“一党”政治之类似“两党”或“多党”！

总之，空洞名词、逻辑理论而不佐以事实现象的统计，断难了解政党政治之“所以然”。

（《政治学报》（北平）1932年第二卷）（原文“六十三个政府之分析表”收进本卷时省略）