114．政党政治与人才主义

114.政党政治与人才主义

李时友

政党政治与人才主义二者看来似是相克的。因为通常所谓政党政治是由若干政党交替执政的，甲党得势，则组织清一色的政府，而为在朝党，乙党的人，不问如何才智，都被弃于政府之外，因此在政党政治之下，不能把全国的人才，同时网罗在一起。其次有若干真正的人才，因为以纯洁清高自命，不愿卷入政争的漩涡，与政客们撕混，所以政党政治易流于职业政客的专利品，第一流的政治家反不能为国家所用。这样说来，政党政治与人才主义便是矛盾的了。

不过就事实来说，这种看法是似是而非的，至多也只能说是对过去一部份历史的批评。但是现阶段的政党政治，则不但与人才主义不相冲突，而且是相辅相成、相得益彰的。

要说明这个道理，我们先要回溯初期议会政治史。

政党政治最初所表现的形态为分赃制度（spoilssystem）。所谓分赃制度，乃是说政府所有的官职，成为政党的掠夺物，选举胜利的党即取得全部官职，而分予其为竞选出力出钱的党徒。

考分赃制度的兴起，原在用以对抗专制政治下的官僚制度（bureaucratic-system），这种官僚制度，历史悠久，是由上而下、由内而外的层层节制的人事体制。政府官职，授之于君，官吏乃代表君主统制人民，以君主的利益为目的，而对君主负责的，人民是统治、压迫、剥削的对象，没有丝毫权利可言。自从民权革命以后，君主被推翻，这种依存于君主的官僚制度也随之被摧毁，代之而起的是由民选而产生的官吏，而这种民选官吏的幕后操纵者便是政党，所以说初期的政党政治，便是分赃政治。

分赃制度的理论根据有二：一是充任政府官吏乃是一种政治权利，人人可得而居之，因此不能为少数人永久盘踞，应该由人民轮流互换。二是由政党引用自己的同志任官，方能贯澈其政策，才能确定政党的责任，所以又主张由政党轮换，这就是美国前民主党领袖的甲克逊（a.jackson）有名的官职轮换说（rotationofoffice）。

这种分赃制度，最初行得非常澈底，自中央以至于各级地方政府的首长，固然是由选举胜利政党的人充任，就是其他一切事务官乃至于信差、门房，亦由得胜党分配，美人马雪（marcey）“禄位属于胜利者”（tothevictorsbelongsthespoils）理论，言之最为透辟，而“那党得势，那党吃肉；那党失势，那党喝风”的流言，更足以描写当时政治上纷乱与悲惨。

分赃制度，站在民主政治的观点看，似是无可厚非的，讵不知推行的结果，竟造成植党营私、巧取豪夺的现象。政府用人，不问贤愚，只顾色彩，同党者进，异党黜，于是在职者既不一定是具有行政技术与经验的人才，又多存五日京兆之心，不能专心任事，其甚焉者竟乘机搜刮，以谋补偿昔日之竞选费用；而在野党则又求官心切，往往播弄是非，以期推翻执政党起而代之，加以在分赃政治下，不仅腐化低能，益且政朝起伏，国事废弛，终至演成一八八一年戈斐登（garfilld）总统为求差不遂者刺死的惨剧，政党政治之被人攻击者，莫此为甚。

分赃制度的存在，不但使民主政治蒙受了污点，而且根本毁灭了“人才主义”，但是政府政策要想行之有效，最主要的便是贤者在位、能者在职，并且要使之安于其位，永于其职，庶可专心工作。尤其自十九世纪以来，政府职能日益扩张，行政的内容日益专门化，非有专长的人才，决不能胜任斯职，达到预期的效果。由于事实的教训与时代的要求，所以随着分赃制度的尖锐化的发展，便掀起了吏治改革的怒潮，人才主义与效率主义的呼声一时大甚，结果便产生了功绩制（meritsystem）以替代分赃制。

功绩制倡议于英国，其后为美国所采行，它的最大意义是本人才主义的精神，建立一个选贤任能量材授职的制度。其实行方法在任用上是采公开考试制度（opencompetitiveexamination）以取录人才，即按照某种职位所需要的学职技术与经验，去考选具有此资格标准的人而任用之；在升降上是采公平考核奖惩的办法，根据客观的标准去考查服官者平日的勤惰与功过而定升降，在职的人非依法律不得免职，使公务永业化（publicserviceasacareer）并以法律明定，公务员为超党派的中立者，概不得参加政治活动，如竞选议员、捐款助选等，都在禁止之例，俾使公务员不致转入政治漩涡。由此我们可以看出，功绩制的设计，在在都是针对分赃制的流弊予以救治的。

现在我们要问，功绩制的人事制度施行以后，既然只问人才不问色彩，是不是使政党轮流执政的理论完全失去意义呢？这是不然的。原来任何一桩事体，大体上有两部份工作，一部份是讲原则讲办法的，通常称为设计工作，一部份是讲技术讲实作的，通常称为执行工作。例如建筑，工程师管设计，工人管施工，房子的基础、材料、大小、形式好不好，由工程师负责，施工的快慢、精粗由工人负责任，在工作与责任上二者是可以划分清楚的。现在把这种理论应用到政治上来，便把官职划分为政务与事务两部份，政务官管政策，如阁员、部长、政务次长是；事务官管行政，如常务次长以下之司长、科长、科员是。有了这个分划以后，则内阁总理好比总工程师，领导全部设计工作，如果政策发生错误或失去人民的拥护，则由政务官的全体负其责。而各部的常务次长好比工头，领导事务官按图施工，每一个工人的勤惰，都依既定的法律分别奖惩，不必与内阁同进退，从此以后便只有内阁属于政党更迭的范围，常次以下的事务官都属功绩制的范围，二者之于民主政治有如一鸟之两翼，缺一不可。

政务官与事务官的划分，在今日看来，是一件极平凡的事体，然而就人类的政治史来说，则实为一大发明。因为政治的进步需要两种力量，一为推动力，一为安定〈力〉。有推动力，政治才有活力，才能为不断的前进发展，而不致于迂腐呆滞；有安定力，政治才有效率，才能按步就班，循序渐进，而不至致于中辍脱节。政务官与事务官划分的结果，使政党成为政治的推动力，使文官成为政治上的安定力，如能作到动定咸宜，便可产生理想的政治，所以我们说以“民意”为本的政党政治与以“人才”为本的文官制度是相需为用、相辅相成的。

现在进一步要探讨的是政党政治的本身是不是也符合人才主义的原则呢？我们的答覆是肯定的。

为什么呢？因为政党的竞争，原是以政策相标榜的，除非对政治理论有深湛的研究、对实际政治有透澈的了解，不然决提不出优良而适合时宜的政策的。此种政策的设计者，实为具有大才的政治家，他在政党之内故常操有支配左右之力，而一旦组阁亦必延为内阁中之要员。至于议员或依选举而产生的地方官吏，在过去虽有决于金钱的事实，但由于人民知识程度的进步，真正人才之被选出者已日见增多。再就议会的本身说，以英国为例，更是一个训练人才的场所，每一政策法案经提出、辩论、修正，到订立，不但使正反两党的议员们，可以称为滔滔的雄辩家，而且可以成为政治思想家与立法专家，一俟入阁，即为卓越的行政领袖。

随着民主政治的不断进步，真正有才具的政治家是很少自弃于政党的，英国的政党领袖没有一个不是当代第一流的政治家。即以第二流政治家当总统见议于世人的美国而论，在议会与阁员中均不乏绝出之士，晚近更有一种政党为国求材的作法，即各政党常拥护党外的贤达作本党的总统候选人或其他官职的候选人，过去共和党的推举威尔基为总统候选人，以及本年民主党和共和党先后争取艾森豪为总统候选人，都是显例，这虽然并非政党政治的常态，但确为政党重视“人才主义”的最高现，实堪玩味。

至谓异党卓越领袖的不能入阁为人才弃置，实为不通之论，因为内阁主要的是对政策负责，一个政府的政策最贵统一，这样政府才能稳定，政策才能顺利推行，若在同一政府中有不同的，甚或完全相左的两种政策存在，则政策固无法施行，而政府时处垮台，睽诸欧陆多党联合政府国家内阁之更迭靡常，即可概见。而且一党之政策既为大数人所不取，如其入阁则必为少数人谋利益，殊与民主之旨背道而驰，因此在民主政治之设计中，将此种少数党的人才予以反对党之地位，以收明快的监督之效，而待机起秉政权，此又为人才主义精神发挥之另一面。

由此观之，政党政治不仅是与人才主义相辅而行的，它的本身便是训练人才、培育人才、储备人才的学校与宝库，所以我们说政党政治与人才主义是相得益彰的。

我们以为凡是一种制度，都是有利有弊的，人类智慧的最大作用，就在于如何把“利”发展到最高度，把“弊”缩减到最低点。政党政治是用以代替专制政治的，但初期施行的结果，竟闹成举国骚然的分赃制度，致成钟鼎毁弃、瓦斧〔釜〕雷鸣之局，但经过试验以后，已将政务与事务分开，政务属于政党政治活动的范畴，事务属于功绩制控制的范畴，从此政党政治不但与人才主义相辅而行，而且相得益彰，使成为真正人才主义的政治。我们考查人类的政治史，发现无论是专制政治、贵族政治、独裁政治，没有那一种是比政党政治更符合人才主义的。

我国宪政伊始，因政党政治的习惯未深，人事制度的规模未具，以及经济未发达，知识阶级迄未能摆脱过去科举时代士大夫以作官为唯一出路的窠臼，所以徒见党派分赃、全国纷扰！我们希望国人的理智不要朦蔽，要取法欧美民主先进国家，从学习中找经验，从经验中求进步，庶可臻于理想的政治境域。

（《时事评论》1948年第1卷第8期）