066．宪政党治与抗战

066.宪政党治与抗战

范予遂

一

第四次国民参政会中，参政员左舜生等三十六人与参政员张君劢等五十五人各有一重要提案，两案根本精神，都在要求“立即结束党治，实施宪政”。这两案与参政员孔庚等五十九人、陈绍禹等三十六人、江恒源等四十人、张申府等廿一人、王造时等三十七人所提各案合并审查，经大会决议，治本办法二项，治标办法二项。治本办法：“（一）请政府明令定期召集国民大会制定宪法，实施宪政；（二）议长指定参政员若干人组织国民参政会，宪政期成会，协助政府促成宪政”。“结束党治”一意，未在审查会及大会通过。

自国民党六年完成训政计划失败，国人唱结束党治立施宪政者，颇不乏其人。民国廿六年以后，敌寇侵迫日急，结束党治之说不闻于耳，而以国民党领导各党派一致抗日之说高唱入云。现正当抗日入于最严重阶段之时，忽又将“结束党治立施宪政”之说在参政会公开主张，在我个人不能不认为是最不适时的争取民主之战略。

我先说“结束党治”与“实施宪政”两意，根本不能连在一起。我们渴想宪政之人，谁不知道宪政之运用是全靠政党？谁不知道民主政治就是“党治”政治？（现在之独裁政治，亦变为党治。）我们惟其要实行宪政，我们才需要强有力的政党，才需要党治。所谓党治，是别于过去独夫之治，凡执政之党，必为代表全国大多数人民意见之党。执政之党，不必永远是甲党，但甲党下野，必有乙党起而代之，此时乙党又为全国大多数人民所拥护。故在宪政国家，无党实不能成治，而成治必以政党，“宪政”与“党治”为绝对不可分之二物。若一方面要求宪政，一方面又排斥党治，岂不是自相矛盾吗？

有人谓，你不必诡辩，我们所谓“结束党治”，是结束国民党之治，即请国民党赶快还政于民。“还政于民”不是国民党之最后目的吗？不错，国民党是应该还政于人民的，并且应该交还得越快越好。但所谓人民，是指那些人民呢？当然不是指一盘散沙的人民，而是指的国民大会，国民党只能还政于民选之国民代表所组成之国民大会，不能还之于任何其他之人或其他之党。国民党将政权交还于国民大会之后，国民大会无论再授之于何党，这只是政权的递嬗，不是党治之结束，也不一定是国民党党治之结束。国民大会也许选举他党组织政府，也许仍选举国民党组织政府。前者是政权由国民党移于他党，他党执政，仍是党治，不是结束党治；后者是政权由国民党仍移于国民党，这当然仍是党治，而不是结束党治。将来的国民大会是否要把政权仍立于国民党或交于他党，这要由国民大会所代表之全国人民意思而定。

又有人谓：我们所谓“结束党治，立施宪政”，并非想取国民党之政权而代之，只在希望早有一部宪法颁布之后，国民党以外之各党各派，可在法律上取得与国民党之同等地位，可以公开自由活动，不受任何法律或行动之歧视。这一问题确是值得讨论。本来，国民党政府没有禁止他党存在的法律，也没有允许其他党派可以合法存在。依照总理孙先生建国程序，是由军政训政以进于宪政，至少在军政训政时期，是不能允许他党之存在。但在事实上国民党自始并没有严厉抑止他党之存在，而他党之非常行动，倒使国民党焦头烂额了七八年。抗战之后，各党各派虽尚未在法律上取得与国民党之同等地位，但在事实上各党各派已公开存在，最显然的是以前之国防参议会与后来的国民参政会分子之延揽，是非常的注意党派之成分。这一事实，证明国民党对于各党各派之尊重，虽尚未至实行宪政时期，仍允许它们提前在事实上公开活动，健全生长，有早日接受国民党政权之机会。至于外间所公开非议的所谓防止异党活动办法，假设是有的话，也只是用以防止任何个人或任何团体之非法活动。任何人或任何团体若假借抗战而为非法之活动，实际是等于破坏抗战，便利敌人，非加以严厉制止不可。

我渴望宪政，不比任何人落后，我也赞成全国各党派，尽速获得公开活动之法律地位，我想国民党既在事实上已允许他党派之公开活动，则此法律地位，亦并非不可提前给予。问题是有的党员往往以其不合法之行动，硬解释为合法行动，而对于政府依照法律限制此不合法行动之行动，则硬指为违法，硬指为压迫人民自由。我无意对于这些事举例，要举的例太多了。我只从一些要求民主政治者之理论与主张上，指出他们鼓励超法律行动之倾向。譬如现在有人提出“战时民主”的主张来，这一主张实在是新奇的很。我们只知任何国家到了与敌国作战时，都暂时限制人民之各种自由，未闻一到战时反而扩大人民之种种自由，只看最近英法在对德宣战之后，对于其人民之自由是如何的加以限制。在战时，政府有特权颁布紧急法令，施行紧急措置，此为任何国家宪法所承认。故任何国家一遇战时，人民之若干自由与权利，莫不受有相当限制，此为不可争办之事实，我们无所用其喋喋。主张“战时民主”的人们，如果不承认国家在战时有限制人民自由之特权，而主张在战时应更扩大人民之自由权利，那么，我认为这种主张是与任何国家的宪法处理不符。战时民主派，尤要求人民自由“武装抗敌的权利”，这也要看怎么解释。我认为武装抗敌，是人民的义务，不是权利。凡属忠实国民，遇外敌来侵，都有武装起来以抵御敌人侵入之义务。我认为国民这种义务行动，无论怎样解释，都不能视为违法。现在前方作战军事长官，鼓励人民武装抗敌？而且既不是获利而是义务，又何必无端有此要求呢！若把武装抗敌解释为不必受当地政府命令，可以自由占夺城池，敌去亦不交还于政府，亦不许其他军队进住，那就与“民主”与“宪政”，背道而驰了。

我很赞成其他党派能够早日获得会议地位，我也很希望政府及地方军政长官对于人民的各种自由权利不要假藉战时紧急法令为不必需之干涉。但我更希望任何个人或团体，不要假借抗战而作超乎国家法律以外之行动。人民守法精神若提高，政府干涉人民自由权利之机会也会减少。我们要认清，现在是“胜利第一”之时而非“民权第一”之时。

二

国民大会本来是因为抗战而缓期召集的，现在第四次国民参政会又决议“请政府明令定期召集国民大会制定宪法，实施宪政”，照此看来，国民大会是要在抗战期间召集。国民大会代表，本有多数省份已经选举完毕，其少数选举未办理完竣之地方，不管在后方或沦陷区，其代表恐只得由政府指派，自不成问题。

国民大会职权，在国民大会组织法最初规定为：“制定宪法及行使宪法所付予职权。”最后修正为：“制定宪法并决定宪法施行日期”。这一修正，恐怕是最后，不会再行变更。如果如此，则这个国民大会只是一个国民制宪会议。制宪成功，这个国民大会的任务也就完全终了，与国民会议制定了训政时期约法而完结其任务一样。

宪法制定之后，决定在什么时候实施，这也是一个很重要的问题。报载宪政期成会某君谈话，谓政府答应在宪法制定之后九个月实施。我以为实施日期不能预先按照年月的长短决定，应根据一种可能实施之情形，我们若只要宪法之名，而不管实际情形上是否能够行得通，则宪法制成之后，可以立即颁布施行，不必另定实行日期。若不即刻颁布施行，惟一较近而可能的适当时期，是在抗战胜利之后。若按照建国大纲所定实施宪法时期，至少须全国有过半数省份完全完成地方自治，即此全国过半数省份之省治与县治，皆由人民自选县长、自选省长，而不复再由中央政府委派。这是总理所定的宪法施行日期。

照现在情形，我们对于建国大纲将有通融。现在我们全国尚没有一县达到完全自治，何况一省全数之县——更何况全国过半数省份全数之县！然而我们要召集国民大会了。国民大会之召集时期，既不必拘泥于建国大纲，则“宪法颁布之日”，当然亦可不必“即为宪政告成之时”。

据我个人意见，在抗战胜利未完成前，颁布宪法，实非急需。热心渴望宪法者，以为宪法一经颁布，人民可立刻获得较广大之自由权利。我前已说过，任何国家，一遇对外国敌人作战时，即对人民若干自由权利加以限制，尤其关于集团结社言论出版诸自由权利，首先要受普遍的限制。在战时一切紧急法令，其权力超乎任何法律之上，凡在平时受普通法律保护之行为，在战时不一定为紧急法令所允许，故要想藉一部空洞宪法而在战时获得多大自由权利，也实在等于空想。

作者认为宪政之完成，应完全依照建国大纲程序作法。建国大纲的程序，是以县为基础，先完成县地方自治，以次由民选县长、民选省长而至于民选中央政府，故“宪法颁布之日，即为宪政告成之时”。现在我们汲汲于要开国民大会，汲汲于要颁布一部分宪法，这是要把建国大纲的程序倒转来作去，即先有一部宪法，而后待地方自治之完成。这一趋势，如果一旦成为事实，恐怕又要犯了总理制定建国大纲宣言所说的“曾不知症结所在，非由临时约法之未善，乃由于未经军政议政两时期，而即入于宪政”之错误了。

情形既系如此，我们应当设法补救，我们不可完全置总理忱痛之教训于不顾。补救之道：

（一）宪法实施日期不可定得太近。我以为最早是要在抗战军事胜利之后。军事胜利迟早我们不可知，但至军事结束，国家一切事业复元后，此时所有战时紧急法令不复存在，无论中央或地方政府或军事官员，不必要亦不可能复利用战时法令所赋予之特权，干涉人民自由，在此时实施宪法，宪法之威严较易得到尊重。

（二）宪法实施之时，亦须规定程序，不能宪法一经颁布，所有全部宪法即须立刻实施。如人民各种自由，当然可以立刻实施。但如选举、罢免、创制、复决之权等，则必待地方自治完成，万不能地方自治毫未有基础，全国各县各省，须立刻自选县长、自选省长，全国国民立刻依宪法行全国大选举，以选举中央政府。

（三）加紧训政，完成地方自治。政府十八年所定六年完成训政计划白白落空，到现在又加了四年，而去地方自治之完成，尚遥遥无期，此亦难怪人民全归究于军事，而在于对于总理所定军政、训政、宪政三时期，看得太死板，未能灵活运用。许多人往往以为军政、训政、宪政三时期是截然划分的，而不知这三时期是互相错综的。军政、训政时期，都是以一省为单位，不是以全国为单位，宪政时期亦是以一省为单位，到了宪政告成之时才是指全国而言。过去我们以为国家一有了军事，即是军政时期，军政时期应该是适用于全国，不仅适用于发生军事之某一地方，因此，虽在未有军事之省份，训政工作亦延缓进行。中国在若干年来虽常常有军事，但有许多省份是没有军事的，虽有也仅保一时，设过去我们对于军政、训政、宪政三时期有真切了解，何至于十年训政，连一省也不能入于宪政开始时期呢！

照建国大纲第七条，“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日”。一省没有了军事，这一省就可开始达到建国大纲十六条所定，即这一省全数之县，皆达完全自治而入于“宪政开始时期”。这一省到了宪政开始时期，就开“国民代表会选举省长，为本省自治之监督”。我们更要注意者，假设这一省已到了“宪政开始时期”，忽遇外敌侵略或他故，国家不得不在此省有军事行动，则以一省仍然是在宪政时期，而不能再倒退到军政时期，即不能再把人民已经完成的自治面予以推翻。所谓军政时期，是指革命政府以革命武力扫荡反革命势力之武力抵抗之时期而言，决不是这省无论有任何性质之军事行动，便一概称之为军政时期，藉以剥夺人民之自治权利，或延宕训政工作之进行。

我们必须明白，建国大纲中所说的“宪政时期”“宪政时始时期”，是完全一件事。甲省全数之县皆远完全自治，甲省随入了宪政时期；乙省全数之县皆达完全自治，乙省即入了宪政时期。等到全国有过半数省份达至宪政时期，则召开国民大会，决定宪法而颁布之，宪法颁布之日，即为宪政告成之时。

照上所述，在同一时候，甲省虽为军政时期，乙省可在训政时期，而丙省可早入宪政时期。国民党自统一中国，国民政府奠都南京以后，虽不断有军事事情发生，但非永远发生在某一地方。十几年来，任何一省亦至小有连续的三四年的安定，照理想，到现在应该没有一省不入宪政开始时期，但实际上未有作到一省进入宪政时期，这是国民党所应深切反省的。

亡羊补牢，亦并非太晚，现在虽尚没有一省完成训政工作，但有许多省份对于训政工作已有相当成就。九月十九日国民政府公布县各级组织纲要，已在决心彻底完成地方自治，若全国各省照此积极作去，则虽在抗战期间，凡不直接受倭寇侵占省区，亦可在一年二年之内完成。譬如广西对于人民之训练与组织早有相当基础，尽可迅速于一年之内使该省建数之县皆完全自治，而入宪政时期。有一省达到宪政时期，则他省亦必不甘落后，争先对各该省完成地方自治而入宪政时期，政府再从而认真督促之，则进行更速。等到全国过半数省份皆达宪政时期，然后举行全国真正选举，召开真正能接收国民军政权之国民大会，这才是真正的实行宪政。

所以，我很希望行将召集之国民大会，于制定宪法之后，慎重考查决定施行宪政。

民国廿十八年十月十二日（《中央周刊》1939年第2卷第14期）